中國社科院副院長 蔡昉：許多東亞國家和地區都經歷過相似的發展歷程，即第一步在較短的時間內走完了西方工業化國家花更長時間才完成的人口轉變（demographic transition）；緊接著充分利用人口紅利，實現了較快的經濟增長趕超，大幅度提高了人均收入水平；隨後也較早迎來了人口老齡化及其所導致的經濟增長減速。中國正面臨著相同的挑戰，只是這一挑戰來得更早，突出表現為「未富先老」（growing old before getting rich）。本文解説中國人口變化及其對經濟增長影響，闡釋政府政策變化趨勢，展望中國經濟社會發展前景。
中國面臨的「未富先老」挑戰
把經濟增長與人口轉變結合起來觀察，中國在過去的十年中經歷了兩個重要的轉捩點。第一個轉捩點即路易斯轉捩點（the Lewis turning point）發生在2004年，表現為勞動力短缺現象出現後持續存在，相應地，普通勞動者工資快速提高。例如，在2004-2014年期間，農民工實際工資年平均增長率為11%，快於GDP增長率。這也就意味著工資上漲已經快於勞動生産率的提高速度，相應地，單位勞動成本（unit labor cost，即工資與勞動生産率之比）加快提高，製造業比較優勢下降。2004-2013年期間，單位勞動成本平均增長率，中國為5.3%，德國、韓國和美國分別為0.7%、1.3%和0.1%，日本在2004-2011年期間則為-2.9%。作為結果，雖然中國的單位勞動成本仍然明顯低於這些高收入國家，例如，中國單位勞動成本2013年僅為德國同年的29.7%、韓國的36.7%和美國的38.7%，以及日本2011年的48.7%，但是，中國已經處在一個與這些國家的迅速趨同中。
第二個轉捩點即人口紅利消失的轉捩點發生在2010年，以15-59歲勞動年齡人口總數達到峰值，此後轉入負增長，以及人口撫養比從下降轉為提高為標誌，勞動力進一步短缺，人口老齡化加速推進。與此相關的因素導致中國GDP的潛在增長率突然下降，根據我們的估算，如果沒有改革帶來新的經濟增長源泉，中國潛在增長率會從1978-2010年期間的平均10%左右，下降到2011-2015年期間的平均7.6%，並且將進一步下降到2016-2020年期間的平均6.2%。
有分析家認為不應該過高估計勞動力供給對經濟增長的影響。其實，從經濟學原理和經濟發展經驗來看，這裡的關鍵在於，勞動力無限供給特徵消失，從而導致勞動力短缺、人力資本改善減慢、資本回報率下降、全要素生産率（total factor productivity）減速等因素都會造成潛在增長率的下降。也有人以中國勞動力總量龐大、勞動年齡人口比重仍將保持較高為由，否定人口紅利的消失。但是，這種分析忘記了，經濟增長指的是産出的增量和變率（符號），而不是經濟規模本身。因此，勞動力總量或勞動年齡人口比重的絕對數並不重要，重要的是其變化方向。
必須看到，中國的生育率下降及其導致的人口年齡結構朝著不利於經濟增長的方向變化，是在人均GDP水平尚處於較低水準時發生的。根據聯合國的人口預測數據，2015年，65歲及以上人口的比重（即老齡化率），世界平均水平為9.79%，不包括中國在內的欠已開發國家（less-developed countries）平均為6.23%，中國則高達10.94%。面對這種「未富先老」的特殊國情，中國必須從兩個方面應對挑戰，一是深化經濟體制改革，提高潛在增長率，解決「未富」的問題，二是調整人口政策和健全社會保障等相應制度，採取積極應對人口老齡化行動，解決「先老」的問題。
恰當認識生育政策調整的預期效果
中國政府在1980年正式宣佈實施一對夫妻生育一個孩子政策，直至2016年修訂了「計劃生育法」，開始實施一對夫妻可以生育兩個孩子的政策。正是在這兩個時間點之間的35年裏，中國經濟社會發展發生了翻天覆地的變化，使今天調整「獨生子女政策」成為水到渠成的事件。總和生育率（total fertility rate或TFR，婦女平均生育孩子數）從1980年的2.3下降到1990年代初的替代水平（replacement level）之下（1992年為2.0），進而下降到目前的1.5左右。甚至有的學者認為中國的總和生育率只有1.4，與日本大體相同，處於世界低生育率國家的行列。
因此，調整生育政策，提高總和生育率，從長期來看有助於減緩人口老齡化進程，甚至在一代人之後可以在一定程度上增加勞動力供給，降低人口撫養比，提高經濟潛在增長率（potential growth rate）。根據中國學者的估算，總和生育率每提高0.1，可以把達到老齡化高峰期時的老年人口比重降低1.5個百分點；如果總和生育率提高到接近1.8的水平，與總和生育率1.6的情形相比，可在2036—2040年期間把經濟潛在增長率提高0.2個百分點。
不過，中國內外關心人口問題的人們較多地關注人口生育政策本身，忘記每一次政策制訂的特殊背景，忽略人口問題是一個複雜的、多維度的現象，因而容易得出過於樂觀或者過於悲觀的結論。
例如，有人認為，允許一對夫妻生育兩個孩子的政策雖然「千呼萬喚始出來」，而一經實施，中國的人口問題可以迎刃而解。但是，這個觀點很可能過於樂觀。2014年中國作為生育政策調整的一個步驟，允許夫妻雙方有一方是獨生子女的家庭生育第二個孩子，符合這個要求的家庭全國約為1100多萬。在該政策實施一年多以後，提出生育二孩申請的只有169萬對夫妻，只佔符合條件家庭數的15.4%。據調查，符合一對夫妻生育兩個孩子條件的家庭數大約是9000萬，如果按照15.4%的生育概率，由於政策調整而多生育的孩子數僅為1386萬，如果分散在3年的時間裏出生，每年平均只有462萬。
總體而言，政策調整的效果在2018年以後就不那麼明顯了。事實上，中國政府因應人民群眾的意願，適時調整生育政策，固然是希望能夠産生從長期看可以使人口發展更加均衡的效果，但是，應對「未富先老」挑戰，絕非把寶全部押在一個生育政策上面，而是從經濟戰略和社會政策上做出了全方位的部署。
實施積極應對「未富先老」戰略
中國積極應對「未富先老」的戰略，與邁向2020年全面建成小康社會的決勝階段任務是完全一致甚至是合二為一的。已經部署實施的政策和改革方案，立足於應對人口問題和經濟增長問題雙重挑戰，著眼於實現人口長期均衡和經濟可持續增長。因此，對中國的發展持悲觀觀點也是沒有依據的。
首先，中國領導人認識到經濟增長減速，是作為發展階段變化結果的新常態，主動放棄實施多年甚至行之有效的、建立在人口紅利基礎上的、以生産要素投入作為驅動力的經濟發展方式，加快轉向通過供給側結構性改革，創造以全要素生産率提高為主的經濟增長動力源泉，轉向創新驅動的經濟發展方式。我們的研究表明，一些領域的改革，不僅不會導致經濟增長減速，反而可以預期産生明顯提高潛在增長率的效果，即給中國經濟帶來改革紅利。
例如，中共十八屆五中全會要求加快戶籍人口城鎮化率，到2020年使具有城鎮戶籍的人口比重達到45%，即該比重每年提高1.3個百分點，每年機械增加城鎮戶籍人口1600萬。達到這個目標必須加快戶籍制度改革，而這項改革可以帶來立竿見影、一石三鳥的效果。一方面，可以穩定農民工在城鎮的就業，提高他們的勞動參與率（labor force participation rate），緩解勞動力短缺和工資上漲壓力，延長人口紅利。另一方面，清除農業勞動力轉移的制度性障礙，保持這個過程帶來的資源重新配置效率（resources reallocative efficiency），從而提高全要素生産率。上述兩個方面都具有從供給側提高潛在增長率的明顯效果。此外，戶籍制度改革還可以激發數以億計的農民工消費潛力，刺激國內消費，從需求側拉動經濟增長。
其次，中國政府著眼於從社會保障等社會政策入手，提高社會養老保險制度的覆蓋率和保障水平，並創造條件促進高齡勞動者就業。迄今為止，中國在職工基本養老保險制度之外，先後又建立了新型農村社會養老保險制度，使社會養老保險覆蓋了農村老年人，以及城鎮居民社會養老保險制度，使社會養老保險覆蓋無就業者和非正規就業者，實現了較高的制度覆蓋率。下一步，將著眼於提高對城鄉全體居民的實際覆蓋率，實現各種制度的可攜帶性和相互銜接。
中國政府同時擬定了提高老年人勞動參與率的目標（延遲退休年齡）與實現這個目標的手段（漸進式）。由於中國勞動年齡人口的受教育程度與年齡具有反比關係，即年齡越大的勞動者受教育程度越低，在勞動力市場上的競爭力也越弱，他們的實際退休年齡事實上還顯著低於法定退休年齡。所以重要的是通過教育、培訓和就業政策調整，明顯提高大齡勞動者群體的就業能力，提高實際退休年齡。因此，當前的政策著眼點不在於制訂一個延遲法定退休年齡的時間表，而是針對大齡勞動者的人力資本特徵，實施一個改善就業環境、增強就業能力，從而提高實際退休年齡的路線圖。
中國面臨的「未富先老」挑戰
把經濟增長與人口轉變結合起來觀察，中國在過去的十年中經歷了兩個重要的轉捩點。第一個轉捩點即路易斯轉捩點（the Lewis turning point）發生在2004年，表現為勞動力短缺現象出現後持續存在，相應地，普通勞動者工資快速提高。例如，在2004-2014年期間，農民工實際工資年平均增長率為11%，快於GDP增長率。這也就意味著工資上漲已經快於勞動生産率的提高速度，相應地，單位勞動成本（unit labor cost，即工資與勞動生産率之比）加快提高，製造業比較優勢下降。2004-2013年期間，單位勞動成本平均增長率，中國為5.3%，德國、韓國和美國分別為0.7%、1.3%和0.1%，日本在2004-2011年期間則為-2.9%。作為結果，雖然中國的單位勞動成本仍然明顯低於這些高收入國家，例如，中國單位勞動成本2013年僅為德國同年的29.7%、韓國的36.7%和美國的38.7%，以及日本2011年的48.7%，但是，中國已經處在一個與這些國家的迅速趨同中。
第二個轉捩點即人口紅利消失的轉捩點發生在2010年，以15-59歲勞動年齡人口總數達到峰值，此後轉入負增長，以及人口撫養比從下降轉為提高為標誌，勞動力進一步短缺，人口老齡化加速推進。與此相關的因素導致中國GDP的潛在增長率突然下降，根據我們的估算，如果沒有改革帶來新的經濟增長源泉，中國潛在增長率會從1978-2010年期間的平均10%左右，下降到2011-2015年期間的平均7.6%，並且將進一步下降到2016-2020年期間的平均6.2%。
有分析家認為不應該過高估計勞動力供給對經濟增長的影響。其實，從經濟學原理和經濟發展經驗來看，這裡的關鍵在於，勞動力無限供給特徵消失，從而導致勞動力短缺、人力資本改善減慢、資本回報率下降、全要素生産率（total factor productivity）減速等因素都會造成潛在增長率的下降。也有人以中國勞動力總量龐大、勞動年齡人口比重仍將保持較高為由，否定人口紅利的消失。但是，這種分析忘記了，經濟增長指的是産出的增量和變率（符號），而不是經濟規模本身。因此，勞動力總量或勞動年齡人口比重的絕對數並不重要，重要的是其變化方向。
必須看到，中國的生育率下降及其導致的人口年齡結構朝著不利於經濟增長的方向變化，是在人均GDP水平尚處於較低水準時發生的。根據聯合國的人口預測數據，2015年，65歲及以上人口的比重（即老齡化率），世界平均水平為9.79%，不包括中國在內的欠已開發國家（less-developed countries）平均為6.23%，中國則高達10.94%。面對這種「未富先老」的特殊國情，中國必須從兩個方面應對挑戰，一是深化經濟體制改革，提高潛在增長率，解決「未富」的問題，二是調整人口政策和健全社會保障等相應制度，採取積極應對人口老齡化行動，解決「先老」的問題。
恰當認識生育政策調整的預期效果
中國政府在1980年正式宣佈實施一對夫妻生育一個孩子政策，直至2016年修訂了「計劃生育法」，開始實施一對夫妻可以生育兩個孩子的政策。正是在這兩個時間點之間的35年裏，中國經濟社會發展發生了翻天覆地的變化，使今天調整「獨生子女政策」成為水到渠成的事件。總和生育率（total fertility rate或TFR，婦女平均生育孩子數）從1980年的2.3下降到1990年代初的替代水平（replacement level）之下（1992年為2.0），進而下降到目前的1.5左右。甚至有的學者認為中國的總和生育率只有1.4，與日本大體相同，處於世界低生育率國家的行列。
因此，調整生育政策，提高總和生育率，從長期來看有助於減緩人口老齡化進程，甚至在一代人之後可以在一定程度上增加勞動力供給，降低人口撫養比，提高經濟潛在增長率（potential growth rate）。根據中國學者的估算，總和生育率每提高0.1，可以把達到老齡化高峰期時的老年人口比重降低1.5個百分點；如果總和生育率提高到接近1.8的水平，與總和生育率1.6的情形相比，可在2036—2040年期間把經濟潛在增長率提高0.2個百分點。
不過，中國內外關心人口問題的人們較多地關注人口生育政策本身，忘記每一次政策制訂的特殊背景，忽略人口問題是一個複雜的、多維度的現象，因而容易得出過於樂觀或者過於悲觀的結論。
例如，有人認為，允許一對夫妻生育兩個孩子的政策雖然「千呼萬喚始出來」，而一經實施，中國的人口問題可以迎刃而解。但是，這個觀點很可能過於樂觀。2014年中國作為生育政策調整的一個步驟，允許夫妻雙方有一方是獨生子女的家庭生育第二個孩子，符合這個要求的家庭全國約為1100多萬。在該政策實施一年多以後，提出生育二孩申請的只有169萬對夫妻，只佔符合條件家庭數的15.4%。據調查，符合一對夫妻生育兩個孩子條件的家庭數大約是9000萬，如果按照15.4%的生育概率，由於政策調整而多生育的孩子數僅為1386萬，如果分散在3年的時間裏出生，每年平均只有462萬。
總體而言，政策調整的效果在2018年以後就不那麼明顯了。事實上，中國政府因應人民群眾的意願，適時調整生育政策，固然是希望能夠産生從長期看可以使人口發展更加均衡的效果，但是，應對「未富先老」挑戰，絕非把寶全部押在一個生育政策上面，而是從經濟戰略和社會政策上做出了全方位的部署。
實施積極應對「未富先老」戰略
中國積極應對「未富先老」的戰略，與邁向2020年全面建成小康社會的決勝階段任務是完全一致甚至是合二為一的。已經部署實施的政策和改革方案，立足於應對人口問題和經濟增長問題雙重挑戰，著眼於實現人口長期均衡和經濟可持續增長。因此，對中國的發展持悲觀觀點也是沒有依據的。
首先，中國領導人認識到經濟增長減速，是作為發展階段變化結果的新常態，主動放棄實施多年甚至行之有效的、建立在人口紅利基礎上的、以生産要素投入作為驅動力的經濟發展方式，加快轉向通過供給側結構性改革，創造以全要素生産率提高為主的經濟增長動力源泉，轉向創新驅動的經濟發展方式。我們的研究表明，一些領域的改革，不僅不會導致經濟增長減速，反而可以預期産生明顯提高潛在增長率的效果，即給中國經濟帶來改革紅利。
例如，中共十八屆五中全會要求加快戶籍人口城鎮化率，到2020年使具有城鎮戶籍的人口比重達到45%，即該比重每年提高1.3個百分點，每年機械增加城鎮戶籍人口1600萬。達到這個目標必須加快戶籍制度改革，而這項改革可以帶來立竿見影、一石三鳥的效果。一方面，可以穩定農民工在城鎮的就業，提高他們的勞動參與率（labor force participation rate），緩解勞動力短缺和工資上漲壓力，延長人口紅利。另一方面，清除農業勞動力轉移的制度性障礙，保持這個過程帶來的資源重新配置效率（resources reallocative efficiency），從而提高全要素生産率。上述兩個方面都具有從供給側提高潛在增長率的明顯效果。此外，戶籍制度改革還可以激發數以億計的農民工消費潛力，刺激國內消費，從需求側拉動經濟增長。
其次，中國政府著眼於從社會保障等社會政策入手，提高社會養老保險制度的覆蓋率和保障水平，並創造條件促進高齡勞動者就業。迄今為止，中國在職工基本養老保險制度之外，先後又建立了新型農村社會養老保險制度，使社會養老保險覆蓋了農村老年人，以及城鎮居民社會養老保險制度，使社會養老保險覆蓋無就業者和非正規就業者，實現了較高的制度覆蓋率。下一步，將著眼於提高對城鄉全體居民的實際覆蓋率，實現各種制度的可攜帶性和相互銜接。
中國政府同時擬定了提高老年人勞動參與率的目標（延遲退休年齡）與實現這個目標的手段（漸進式）。由於中國勞動年齡人口的受教育程度與年齡具有反比關係，即年齡越大的勞動者受教育程度越低，在勞動力市場上的競爭力也越弱，他們的實際退休年齡事實上還顯著低於法定退休年齡。所以重要的是通過教育、培訓和就業政策調整，明顯提高大齡勞動者群體的就業能力，提高實際退休年齡。因此，當前的政策著眼點不在於制訂一個延遲法定退休年齡的時間表，而是針對大齡勞動者的人力資本特徵，實施一個改善就業環境、增強就業能力，從而提高實際退休年齡的路線圖。
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