讓碳稅幫中國減少空氣污染

紐約時報-克里斯·P·尼爾森, 何門星- 馬薩諸塞州坎布里奇——本周，中國東北部城市哈爾濱的空氣污染如此嚴重，導致學校停課、交通堵塞、進出這個大城市的航班全部取消。多年來，嚴重的空氣污染和不斷增加的碳排放對中國的經濟增長造成了負面影響，雖然這種增長已使6億人脫離了貧困。 這個世界上人口最多的國家（總人口為13.5億）竟然會在減少空氣污染及限制二氧化碳排放——氣候變化的主要動因——方面投入這麼多，或許讓人感到吃驚。其實，中國在使能源系統脫碳上的投入讓其他任何國家都望塵莫及。而且它為了減少發電廠的二氧化硫排放所採取的強力舉措，或許在世界上實施過的空氣污染治理政策中，也屬見效最快的一個。我們參加的一項中美聯合新研究表明，從2006年到2010年，這些污染物的排放量大幅下降，2010年共使多達7.4萬人避免因為空氣污染而早逝。 這裡有幾個原因。其中一個是中國對此類問題的本能反應：他們試圖根據總體規劃，用至上而下的策略來逐一解決這些問題。結果就是，中國或許在某些方面佔了上風，但是在控制排放的戰爭中卻非如此，因為它對指令的堅信不移遇到了對手：經濟增長過快，以及由於涉及層面太多、連最聰明的規劃師都無法駕馭的大氣問題。 的確，許多城市今年的空氣質量時而都會很糟糕，特別是北方城市。今年1月，北京的細顆粒物——直徑不大於2.5微米的顆粒物，即PM 2.5——的水平至少達到了世界衛生組織(World Health Organization)推薦的24小時均值的20倍。因此，慌亂的政府不得不強行通過新的空氣質量保護措施，並於9月12日對外公布。 二氧化硫能與其他化學物質反應生成PM 2.5，這種顆粒物能深入肺部進入血液循環，所以尤其危險。你或許認為，中國在減少二氧化硫方面取得的成功或許已使這種細顆粒物持續減少。但是，PM 2.5有多種化學形式，其產生的途徑也多種多樣，其他氣體也能導致它的形成。 這也是自2010年以來，中國對二氧化硫的成功控制與PM 2.5的增加並不矛盾的原因之一。實際上，清華大學的王聿絢和她的同事所進行的研究表明，減少二氧化硫的排放甚至會導致中國北方冬季的細顆粒物水平整體增加，因為這樣會使另一種污染物氨能自由與硝酸發生反應，形成PM 2.5。有越來越多的證據表明，中國冬季的氣候或許正在朝促進細顆粒物間歇性累積的方向變化，今年1月極其利於污染物滯留的氣象條件正是如此。 這種複雜情況告誡我們，不要想當然地認為糟糕的空氣質量就是由於我們未能成功地阻止它的形成。大氣是一個複雜的物理和化學系統，每個地區各不相同，而且中國對大氣的認知才剛剛開始。提高空氣質量的解決方案與其背後的科學水平相應，中國的空氣污染狀況在快速地發生變化，而且人們從一開始對它的了解就很有限。 中國在提高空氣質量上的止步不前與它的二氧化碳紀錄相關。自2007年以來，中國的碳排放每年大約增加8%，在全球排放中所佔比例由2000年的近14%增加到了2011年的27%。而且，這還是中國在降低能源系統碳排放方面進行了大量投資的背景下。在不到10年的時間內，中國擁有了世界上最大的風能發電裝機容量，並計劃到2020年時，把這個規模增加兩倍。中國的水力發電裝機容量也是世界上最大的，而且預計將在2005年至2020年間增加兩倍，而到那時，其核能發電量將至少增加五倍。此外，中國還在增加最清潔的化石燃料天然氣的進口量和生產量。但是，這一切都不能給在霧霾天帶着口罩艱難呼吸的北京市民，或質疑乾旱是否與氣候變化有關的四川農民帶來多少安慰。 中國長期依賴中央計劃與零敲碎打的方式來控制污染，這或許也是原因之一。比方說，中國之所以能成功地減輕二氧化硫污染，是因為強制安裝洗滌塔，並強行淘汰了低效的老發電廠，背後的動力是減少硫排放並提高能效的數字減排目標。類似的目標出現在了當前的五年計劃中，還有另外一些目標已促進了低碳能源供應與消費的發展。 採用國家目標加上強制推行技術應用的做法反映了中國中央計劃的慣性，以及這種計劃的影響力。它同時也來自詳細研究在西方奏效的方法。美國今天大多湛藍的天空，很大程度上要歸功於指令加控制(command-and-control)的監管方式，而且美國目前的碳政策也包含類似的強制措施，尤其是車輛的燃油效率標準，以及提議中的適用於新發電廠的標準。 然而，中國經濟轉型的步伐前所未有，這讓改善空氣質量成為了移動的靶子。2006年到2010年間，中國的規劃部門把重點放在一個大行業的一種關鍵污染物上。這種做法不無裨益，但並不足夠，因為之前未能預見到的其他行業與其他污染物的排放抵消了這方面的進展。很難看到，除去已有的嘗試，中國還能如何從中央層面上進一步去除其能源體系中的碳；而目前的做法還不夠成功，無法有效地保護氣候。 許多環境經濟學家指責強制推行技術應用的做法效率低下，提倡給排放定價，讓市場而非政府來決定最好的技術解決方案。如果說經濟增長正在抵消中國規劃部門的最大努力，那麼利用市場的力量，或許會為一種更全面、真正涉及各個經濟部門的解決方案帶來最大的希望。 碳的定價可以用碳排放限額交易(cap-and-trade)體系來實現，也可以採用更直接的碳稅。前一種方式已經在中國開始試驗，後一種得到了財政部長樓繼偉及數家知名研究機構的支持。 與這些機構類似，我們小組也研究了碳稅政策的影響。我們估算，對二氧化碳征少量的稅，從小稅率開始，逐步上升到2020年的每噸10美元（約合61元人民幣），就能極大地減緩排放的增長，同時對GDP的增長和消費沒有多少長期影響。短期看來，一些能源密集型行業及部分人口會遭受損失，但碳稅收入可以用作在調整期內對其進行補償。這一結果令人信服，而且不限於中國；它證明了世界各地倡導碳稅的聲音背後同樣的經濟邏輯，而這種聲音中也包括來自持各種政治觀點的美國經濟學家。 而且，具體到中國，碳稅還能帶來一種額外的巨大好處，會讓隨處可見的口罩背後浮現笑容。正是由於中國的嚴重污染主要源於煤炭與石油燃燒，碳稅將會呈現一種強有力的附帶效應：降低一系列大氣污染物的濃度。根據我們的估算，同樣的稅率到2020年可以每年阻止多達8.9萬例的早逝，甚至還能提高農業生產率。當然，更高的碳稅將會帶來更大的健康收益。 儘管碳稅不能取代綜合的空氣質量政策——其中包括增加對基礎大氣科學研究的支持——但它可以成為朝着精準的正確方向前進的有力開端。 這種方式提供了一種真正的機會，讓中國在不付出多少經濟增長代價的情況下，同時限制碳排放和空氣污染，並且全部整合到一種相對直接的政策中。這個機會，恐怕無人能忽視，無論是在中國，還是在其他地方。 克里斯·P·尼爾森(Chris P. Nielsen)是哈佛大學工程與應用科學學院中國項目執行董事。何門星（Mun S. Ho）是項目經濟學訪問學者。他們是《中國更清澈的天空：協調空氣質量、氣候和經濟目標的關係》(Clearer Skies Over China: Reconciling Air Quality, Climate and Economic Goals)的編輯。《國際紐約時報》