有什麼樣的制度，就有什麼樣的生活。中國的食品藥品安全不僅是一個經濟結構問題、行政監管問題，更是政治法律體制問題。如果缺乏全局性的制度改革，只是盲目加大執行力量是沒有用的。
中國的食品藥品安全問題近年來日新月異，極大地挑戰了人們的想像力。在過去的十幾年間，甲醇制酒事件、福爾馬林浸泡海產品問題、阜陽奶粉問題、蘇丹紅事件、三聚氰胺事件、地溝油問題、食用明膠問題等等，層出不窮。到現在連緩釋藥物的膠囊也查出有毒。從兒童奶粉到食用油，整個社會無法保證任何一種食品藥品是安全的；從小作坊到國有大企業，整個社會也不能保證任何一個企業不去制造有問題的食品藥品。而對消費者來說，從最初看到這些新聞的“觸目驚心”到今天變成了“基本麻木”，中國人似乎不得不習慣於這種“相互投毒”的生活。
中國食品藥品安全問題之所以蔓延到今天這樣，形成在全行業、全領域廣泛存在、難以收拾的局面，首先是因為問題本身的特性——中國的食品安全是一個結構性問題。所謂結構性問題，即其形成過程是由多種因素的共同作用合謀、問題本身也受到制度性鼓勵。這樣的問題不能指望通過一個事件的刺激，針對某一個環節就可以解決。
首先，從食品安全問題的經濟源頭來看，我們必須要問一個最基本的問題：為什麼企業會生產和使用有毒食品藥品？即使是那些經正規注冊的、甚至已經有了相當規模的企業也是如此？這實際上關系到整個經濟結構的問題。在中國，像能源、重工、化工、通訊等產業一般都是高利潤行業，這些行業存在著嚴格的市場准入限制以保證國有壟斷企業的利益。在這樣的經濟結構中，能夠留給民營企業、中小企業進入的領域並不多。而過多的企業進入有限的領域，也導致這些領域達到過度競爭的狀態。對食品醫藥等行業來說，由於進入的資金技術門檻低，企業多呈現小、散、低的結構性缺陷，創新能力不足，就只能在歪門邪道上想辦法。在因過度競爭而導致的“比壞”競爭格局已經形成的情況下，通過假冒偽劣來降低成本就成為常態，而那些關注食品安全的企業反而會失去競爭力甚至被劣質企業淘汰出局。
不僅市場過度競爭會帶來劣幣驅逐良幣的效果，食品藥品企業還面臨著國家稅收等巨大壓力。各種各樣的稅費，包括正常但比其他國家更重的稅收、路橋費、工商管理費等僅在中國才大規模存在的額外費用等，也將食品經濟鏈條的利潤壓縮到最低。在某種食品藥品最終能夠被消費者使用之前，從原料運輸、生產、流通、銷售等環節都產生了極大的附加成本，使得生產和銷售企業的稅收負擔極重，無法做大做強。在食品藥品市場生產供應鏈日趨復雜，市場開放性日趨增強的情況下，這些環節的負擔最終都會以正常（漲價）或者違法（制造價低但有毒的產品）的形式轉嫁到消費者身上。所以，世界上絕大部分國家和地區的食品安全都著重於在農場、工廠的源頭監控，而中國的食品安全問題則可能發生在各個環節。
其次，從政府監管層面來看，隨著市場經濟發展和政府保持對市場的介入，中國政府的財政汲取能力不斷增強，但管治能力卻在下降。近年來中國食品安全管理在立法層面成就顯著，《食品安全法》、《藥品管理法》、《醫療器械監督管理條例》等相繼出台，一系列國家標准也大部分跟國際接軌。但這些越來越細致的法律卻並沒有改善國內食品安全日益惡化的現狀。根子出在執行環節。內地負責食品安全的部門很多，權責過於分散：衛生部起綜合協調作用並進行風險評估；農業部負責農產品；質檢總局負責進出口以及監管生產加工環節；藥監局管藥品；流通的食品主要是工商局監管。多頭監管的問題有兩個：一是在沒有出問題時交叉管理，增加企業成本；二是在出了問題時互相推卸責任，誰都不管，即有人撈錢、無人負責。而兩者都造成食品藥品質量安全風險加大，安全難以保證。十幾年前朱镕基訪問美國期間，重點視察的一個單位就是美國食品藥品監督管理局。這個機構在享有食品藥品監管上的超級權力，在美國存在了100年以上。朱總理回國後成立了一個類似的食品藥品安全統一監管機構，但由於種種原因最後無法發揮作用而被迫撤並。
在頂層設計存在重大缺陷的情況下，基層執法環節的問題更加嚴重。已經出台的法律和國家標准一般都得不到嚴格的執行。執法第一線的基層人員不但缺乏嚴格執法的動力，甚至在監管過程中形成了一種“雙向代理”的潛規則。即基層執法人員不但代理國家法律，而且也代理不良商家的利益。國家法律成為基層官員向不良商家索取利益的依據，而對這些利益的回報就是放松或根本不執行國家法律。這些利益索取對商家當然是額外的負擔，但商家會把這多出來的負擔通過假冒偽劣商品轉嫁到消費者頭上。在這種“雙向代理”的過程中，基層官員實際上成了整個劣質食品產業鏈中間的一環，分享其中的利益。自然不可能采取消滅劣質食品這種自殺式行為。類似的情況不僅出現在食品藥品行業，在南方某些城市如北海南寧的傳銷行業、珠三角的色情行業總是禁而不絕，在很大程度上與一些地方基層管理人員有利益摻雜其中有很大關系。在這些“雙向代理”盛行的領域裡，政府宗旨和目標並未被基層官員所執行，由此形成了治理失效。而更加惡劣的情況是：在“雙向代理”已經根深蒂固的情況下，單獨加強某個領域的行政管制，實際上是加強了這個領域內的官員向商家勒索的能力，形成了反治理的效果。即財政投入越多，行政管制越強力，治理就越失敗。
最後，從消費者和社會監督的層面來看，由於中國特有的政策法律環境無法適應現代社會公民政治的需要，以至於在現實的社會生活中，媒體監督與公眾參與受到限制、民間監管組織難以行動、行業協會的自律機制不發達、公眾對食品藥品企業的訴訟遭遇司法瓶頸等等，使得食品藥品行業缺乏來自社會監督的壓力，喪失了最後、最直接的一道防線，由此導致安全問題愈演愈烈。
有什麼樣的制度，就有什麼樣的生活。在這個意義上，食品藥品安全不僅是一個經濟結構問題，也是一個行政監管問題，同時更是一個政治法律體制問題。在此種結構性問題的治理過程中，如果缺乏全局性的制度改革，只是盲目加大執行力量是沒有用的。而如何通過經濟、行政、社會、法律的渠道改變這種不良的制度結構，則需要直接受害者——作為消費者的公眾對這個問題更深入更持久的參與，並且必須要將這種參與擴大到加強食品藥品監管執法之外的其他所有的環節中去，如要求經濟公平、打擊壟斷、擴大市場准入；啟動責令停產、追究刑責、索求懲罰性巨額賠償舉措；追求司法獨立、完善法律法規、擴大司法訴訟、推動法治進步；開展公民運動、建設民間組織、推動政治改革等等。只有全面的參與、全局的改革才能指望問題的全面解決。這當然是一條艱難的道路，但對於一個結構性問題來說，沒有捷徑可走。
唐昊，華南師範大學副教授，富布萊特學者，專欄作家
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