“環保靠政府”走不通

英國金融時報
李仕林

大約二十年前，中國各地環保部門紛紛提問：中國環保靠什麽？能不能搞市場經濟？

中國環保的先行者曲格平當時明確回答：中國的經濟靠市場，中國的環保靠政府。從此，“環保靠政府”成為中國環保首要的指導思想。中國環保工作的一切，都是從這里出發的。至今，沒人提出過懷疑。

環保的各種工作如果都按市場法則去搞，當然不對。“環保靠政府”在一段時間內，糾正了一些混亂的做法，的確曾經起到過積極作用。

其實，中國從三十多年前有環保工作以來，從來都是“環保靠政府”的。
“環保”一詞，是從外國來的。剛開始，我們對環保知之甚少，很多都學人家。例如，人家說環保法律很重要。我們就搞環保法。那時候，中國還沒有進入市場經濟，法律意識普遍淡泊。1989年的第一部環保法是個新鮮玩意兒，在中國社會是很超前的。不過，現在回過頭去看，它的樣子可能像部法律，可一點都沒有法律的神韻。甚至可以說連樣子都不像，更像環保政策或決心的宣示。

後來，我們又搞了很多環保法律，水法、氣法、環評法等等，比有些搞了一百多年環保的國家還多。但是，中國的環保仍然是靠政府。

有人說，環保法律是環保部門的法律。這種說法不無道理。基本上所有的環保法律都是環保部門起草的。這是其一。環保法律，幾乎只在不斷地賦予環保部門權力，而看不到加大環保部門的責任。法律界的理論說，權力和責任是相生相成的，但在環保領域，它失靈了。很多中國人都以為，污染、霧霾等等，環保部門要負責任。其實錯了，法律說，環保部門一點責任都沒有。

很多人都說，中國的環保有法律，沒有法制。說得太對了！因為中國的環保從來只靠政府，不靠法制。所有在環保部門工作的人，你問他，政府的作用大，還是環保法律的作用大，他會笑著回答：當然是政府的作用大。我也曾經在環保部門工作過。當時，在我的頭腦里，環保法律不過是我們手中的工具。我們想乾什麽了，可以到環保法律中去找根據。如果找不到根據，我們可以製造一個政府文件，製造出根據。這是不爭的事實。

政府是靠人領導的，領導人隨時在變，政府環保工作的做法也隨時在變。如果領導人一下決心，可能立即制定一個幾年計劃，達到一個想像的目標。不過，這種目標多半都沒有如期實現過。

中國的環保不靠法制。

當然，我們也早就聽說，環保要靠你、我、他。環保部門早於其它任何部門，提出了“公眾參與”這個詞。“公眾參與”也是從國外學來的。在發達國家，“公眾參與”對環保工作的成敗至關重要，也是憲法賦予公眾的知情權、表達權、參與權的具體體現。但中國與外國的“公眾參與”很不一樣。

在中國，“公眾參與”也只是環保部門推動工作的一種手段，一個工具。比如，向環保管理部門舉報企業的污染，以及“從我做起”，等等。國外的“公眾參與”，除了這些以外，還有很多。其中最重要的是，有權監督政府在環保上的作為。不作為，無作為，亂作為，都在公眾的監督之列。中國的“公眾參與”，是不允許的。到國外考察過環保的人，許多都知道，任何公民都可以到環保管理機關查詢各種環保文件、檔案、資料，並有權利聽到環保部門對公眾質疑的解釋。新聞媒體可以批評各種環境問題。難道這種廣義的“公眾參與”真是資本主義特有的嗎？

2011年10月的那次公眾對空氣質量的普遍質疑，是公眾在忍無可忍的情況下，強行參與對政府的監督了。政府在公眾的強烈要求下，做出了明智的妥協，推出了PM2.5和新空氣質量標準。從而避免了一次信任危機。2013年1月，半個中國的嚴重霧霾，再次讓公眾強烈不滿。

廣義的“公眾參與”，或許是誰也擋不住的。走中國特色的社會主義道路，建設美麗中國，不能沒有這種廣義的公眾參與。這種空前嚴重的空氣污染，顯然不會是中國的最後一次。中國政府應當像2011年10月一樣，做出明智的選擇。

中國環保靠什麽？它靠了三十多年的政府，這條路至今沒走通。再進一步說，政府管環保靠什麽？靠方針、靠政策、靠專家、靠經濟實力？都不錯，都得靠。但最重要的要靠什麽？什麽最靠得住？看看發達國家走過的路，最靠得住的還是法制。當然不是中國現有的這種法制。中國環保現有的，其實沒有法制，只有人制。中國的環保法律和現行運轉體制，需要全面改造到法制軌道上來。

中國環保部門最得意的“統一監督管理”，“統一”倒是早就到位了，“監督”從來就沒有到過位。中國環保最重要的監督，應該是中央環境管理部門對省級政府履行環境責任的監督。但這恰恰是中央環保管理部門最缺位、最無能為力、最不願意、最失職的。中國是講官位大小的國家。中央環保部門的一把手，永遠大不過各省的一把手。如果只強調“環保靠政府”，那麽，很多省、直轄市的政府，在事實上比環保部那個政府，要大，要強硬得多。小的監督大的，在中國現行體制下，難以成功。只有突破這個體制，才有可能。突破的辦法，就是法制。法律規定權限，誰在那個位置上，誰就行駛權力，管它級別高低。

大霧霾過後，各路專家開始查找原因。發現，雖然北京在年年減少燃煤，現在每年只有1500萬噸了，而且還將繼續減少。但北京周邊省份的燃煤量，卻驚人地達到2億多噸了。重化工遍佈周邊各省。還有，汽油質量不達標，汽車也太多。北京的空氣怎麽好得了？下一步，就是要區域聯防，多省聯動來解決問題。辦法好像已經找到了。

但是，北京周邊這2億多噸燃煤量與重化工產業，是一夜之間冒出來的嗎？汽油不達標，以前不知道嗎？誰阻止過北京周邊產業佈局的這種變化？誰有責任去阻止這種變化呢？找到原因，問題就解決了嗎？專家們沒有繼續往下說。

回過頭看，環保只靠政府是遠遠不夠的。解決環保問題，政府要起主導作用。民主與法制，是中國環保最缺少、最需要的。中國環保不走上法制軌道，沒有公眾的民主參與，霧霾問題是解決不了的，美麗中國也只是遙遠的期盼。

上面這些道理，旁觀者其實早就明白，只是當局者迷而已。