6/06/2016

中國城鄉差距的根源

中央財經大學助理教授 路乾 為FT中文網撰稿

中國城鄉之間的持續差距是一個事實。去過農村的人,會有這樣一個感受,農民很樸實,但農村比城市落後太多。在中西部地區,這樣的感受會更強烈。有些房子外觀看上去不錯,但室內空盪無物,僅有簡單破舊的傢具,污水直接排到地下,解手還得上茅房。

城鄉之間的物質差距直接導致了教育差距。據2014年教育部《中國教育概況》介紹,初中階段具有的本科及以上學歷教師,城鄉之間相差14.5個百分點。小學階段的大專及以上學歷教師,城鄉之間相差9.2個百分點。那些在農村長大的孩子,缺乏好老師,也見不到外面的世界,沒讀完中學就輟學,更別說考大學了。

城鄉差距導致農村人口不斷向城市涌入。城市裡的生活成本比農村高很多,但農民依然要留下來。農村人口越來越少,只留下一些老人和兒童。農村留守兒童約2075萬人,約占農村在校生的30%。農村的生活條件、居住條件、教育條件、醫療衛生條件,與城市相比都有很大差距。農村給人的印象仍然是貧窮。

近年來,從統計數據上看,城鄉居民的收入差距有縮小的趨勢。2015年,城鎮居民人均可支配收入為31195元,農村居民人均可支配收入為11422元,城鄉收入比為2.73:1,比2009年的3.33:1減少了許多。但是,城鄉收入差距的絕對值依然很大,是19773元,比農民收入還要多。

輿論傾向於認為,城鄉差距的根源是國家向農村的投入太少。但實際上,僅從2008年至2013年,中央財政用於“三農”的支出累計5.85萬億元。加上地方的配套投入,國家向農村投入並不少。社會各界的投入也不小。十多年來,有不少大學生畢業後去農村創業、支教、當村官,但農村的發展變化比城市要慢很多。結果是,農業補貼了,牆面刷了,道路修了,田埂拆了,農田連片了,學生下鄉了,不少地區的農村依然比城市窮太多。靠增加向農村的投入來發展農村,不是解決問題的根本辦法。

城鄉差距的錶面原因,是農村以農業為主,而農業是不賺錢的。多數地區的農業,包括部分地區的家庭農場,主要依靠補貼維持。種地的農民多在五十歲以上,而他們的子女願意在城市生活。年輕人不願意種地,一是因為種地是體力勞動,非常辛苦,二是因為城裡有更豐富的物質和文化生活。城裡有更好的教育,更多的信息,年輕人能學到更多知識,對他們有巨大的吸引力。那些能留住年輕人的農村,要麽靠旅游,要麽靠工業,早脫離了農業。

城鄉差距背後更深層次的原因,是中國對農村功能定位的計劃經濟思想。計劃思想在三農問題上的體現,是將生產結構與區域聯系在一起。城市的定位是發展工商業,而農村只能發展農業。比如,有觀點認為,“農村不是搞建設的地方,農村主要有兩個功能,一是提供農產品,二是提供生態環境產品,這才叫農村。農村的建築,是農民自身的生產和生活所必需的。”也就是,在國家的意識形態中,農村的功能就是生產糧食,保證“萬一”打仗時可能出現的“糧食安全”問題。農村的房屋,是為農民生產糧食提供居住服務的。在有序的安排下,農村和農民是為整個國家機器服務的一個部件。讓農村依賴農業,農業不賺錢,農村這個部件就會一直貧窮。

在這種思想的指引下,中國制定了嚴格的土地用途管制制度。既然農村是搞農業的地方,就不能隨便讓農村搞建設。農地要轉為建設用地,既有多年的規模控制(十五年的土地利用規劃),也有年度計劃控制。根據計劃分配的土地權利資源,卻又是極不公平的。計劃下達的農轉用指標,實際分配的方式,是按行政級別層層下發。指標到了縣一級,絕大多數分配到開發區、或用於新城建設,很少到鎮一級,更別說到村莊了。缺少指標,農村就沒法建廠房、客棧,搞不了工業和旅游業。一些鄉鎮和村莊為了發展,擺脫貧窮落後的困境,只好為農民建樓房,讓農民上樓,把騰出來的土地用於發展。

農民上樓,配上基礎設施,一方面改善了農民的居住和生活條件,另一方面也為農村發展騰出空間,一舉多得。其弊端是,對於少數依賴於農業的年長農民,種地不如以前便利了,農具沒地方放了,有一個適應過程。可是,在用途管制加行政分配指標的約束下,不這樣做,地方發展又能指望什麽呢?眼看著農村繼續破敗下去嗎?一些學者專家批評地方政府讓農民上樓的行為,但沒認識到,正是計劃管理指標的制度,在迫使農民上樓。

更大的問題是農村土地市場的缺失。農民沒有完整的土地產權,導致市場制度建立不起來。市場制度的完善,是一個過程,需要政府、中介、買賣雙方在長期的互動中累積制度建設的知識。城市的國有土地已建立了一套市場交易制度,積累了一系列市場交易的知識。但中國的農村集體建設用地是沒有市場的,這就導致了抵押、評估、中介、仲裁等大量市場功能的缺失。市場的缺失,背後是農村產權的缺失。現行制度規定,農村集體建設用地,包括農民的宅基地,不準入市交易。中介公司、評估公司、金融機構、法院也不願意為農村土地房屋提供市場服務。農村蓋的房子,出租或出讓給城裡人,被稱為“小產權房”,不但得不到產權保護,還面臨罰款、拆除的風險!產權與市場殘缺的思想根源,依然是農村土地農用,農民要為了保護“糧食安全”做出犧牲。

近年來,除了上述計劃經濟的思維,部分學者又為農民的產權殘缺提供了新的理論支撐。一種理論認為,宅基地是農民的住房保障。這種觀念認為,“過去,農民窮,買不起商品房,因此給他無償提供一塊土地,至少可以在上面蓋個房,有容身之所。沒錢的農民可以搭個茅草房,有錢的農民可以蓋個小洋房。這項制度僅限於本集體內的成員,原則是一戶一宅。農村的宅基地是保障性住房的產物,並非商品。法律規定,農民有土地承包經營權和宅基地使用權,土地承包經營權有占有、使用、收益三項權益,而宅基地使用權只有占有、使用權,沒有收益權。”也就是說,他們認為,宅基地之所以產權殘缺,是因為宅基地是農民的住房保障,剝奪產權是為了農民好!

這種理論沒有認識到,一刀切的宅基地政策,忽略了農民對宅基地多種用途的需求。一是解決不了燃眉之急。有一些農民著急用錢,看病或供孩子上學,但房子沒法抵押貸款,也賣不出錢,沒法解決緊迫的困難。二是有不少農民在縣城裡買了房子,不需要農村的宅基地作為住房保障。三是農村土地與房屋無法作為農民保值增值的財產。有些農民希望將農村的房子賣掉,換取城裡更好的住房,但他們的房子賣不出價。城裡人剛參加工作,一開始買不起大房子,先買個小房子,伴隨收入的積累和房價的上漲,再拿小房子換取大房子。住房作為一種可以保值增值的資產,抵抗通脹的壓力。但農民雖有房子,卻不能出讓,不能以房換房。通貨膨脹與城市的房價在逐年提高,農民只能依靠辛苦打工賺來的工資買房,失去了本可以利用房產增值來進城換房的機會。在發達國家,有一塊土地就是財富。但在中國不少農村,農民有了土地住房,卻要花錢維護,成了負資產。不少農民自願放棄農村的住房,大量的宅基地和住房閑置和廢棄。

宅基地是作為保障還是作為商品,應該由農民自己來決定。家家戶戶的情況不同,有的農戶不需要宅基地作為保障,就不應該用政策來限制他們的財產權利。試想下麵的對話:”農民說,我想賣宅基地換城裡的房子。你說,不能換,宅基地是你的保障!農民說,我想賣宅基地為父母孩子治病,你說,不能換,宅基地是你的保障!農民說,我想賣宅基地,擴大生產致富。你說,不能換,宅基地是你的保障!”不懂金融卻要代農民理財,不是很荒唐嗎?

部分學界人士還為現行制度提供了另外一套理論支持,那就是資本下鄉會導致土地兼並,農民流離失所。學者們忽略的,是這一套理論所基於的歷史是農業社會,農民附地而生。但在現代工商業社會,農業不賺錢,農民不想種地,他們寧願拋荒,也要不斷往城裡涌。種地不賺錢,如果取消補貼,不會有多少企業願意下鄉。

企業下鄉,帶去的不是資本,而是知識。企業下鄉帶去了技術、管理,和商業世界的知識。這些現代科技與商業知識正是農民所匱乏的。我調研過的河南土地流轉案例,企業剛去農村流轉土地時,村民比較樸實,要價比較低。但伴隨與企業員工的接觸增多,農民獲得了更多的市場知識,再轉讓土地時,農民學會了討價還價,要價越來越高。農民也在為下鄉企業工作的過程中獲得了技術、組織等知識。這些知識,正是農民變為市民,融入現代社會所需要的。企業下鄉,不是資本下鄉,而是知識下鄉。

城鄉差距的持續,是一件沒有道理的事。我去過美國德克薩斯州的農村,那裡的農民住小別墅,生活物資豐富,汽車、現代化電器、現代衛生設施一應俱全,他們的物質生活條件,與美國首都華盛頓郊區的居民相差不大。發達國家的土地市場比我們發達,大公司比我們多,但他們的農村也比我們富的多。農民有地而貧窮,城裡人沒地但富裕,這種不合常理的現象,根源在土地制度,是土地產權和市場的殘缺。

十幾年來,國家在解決“三農問題”上可謂投入不菲,但要真正解決“三農問題”,還需要從觀念、制度入手。需明確,實事求是的看,中國的經濟結構已發生重大調整,工商服務業是主體,農業已不在是基礎。既有的土地制度,阻礙了工商業從大城市郊區向農村和內陸地區的遷移,推高了企業的生產和交易成本。計劃配置土地指標的制度,以及對集體土地入市的限制,已不再適應經濟結構轉型的需要,極大的制約了農村發展、農民致富。

政策制度的實際效果,終究要靠農民來評價。一位在河北工作二十多年的鄉鎮書記說,十多年前還研究國家關於“三農問題”重要的政策文件,而現在,他已經不再研究了。

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