中國環境法規修訂的尷尬歷程

英國金融時報

董陽

我們要像對貧困宣戰一樣，堅決向污染宣戰。”這已成為今年中國政府工作報告中針對環境問題最為振奮人心的表述。但是，中國環境治理一直面臨的立法和執行難題，並不一定會因為一句“向污染宣戰”而改變。

決策者往往在公眾輿論壓力下才有立法修法的決心，但轉型中國的特殊性在於，任何與政府公共決策有關的議題，社會輿論往往都會轉為對政府能力甚至合法性的質疑，從而出現“意識形態”論爭淹沒解決之道探討的局面。即便最終能夠彌合共識，真正的決策也需要政治領導人的自上而下的施壓，而這一條件，往往又是需要一些特殊的偶然事件促成的。《環境空氣質量標準》的修訂過程，就是這一困境的真實寫照。

隨著中國“向污染宣戰”的指令開始從上到下執行，類似情況很可能再現。回顧《環境空氣質量標準》修訂的歷程，也許能對決策者、專業人士和普通民眾有所借鑒。

2008年，中國新成立的環境保護部著手修訂《環境空氣質量標準》，擬增加PM2.5等監測指標，多次廣泛徵求意見。但此後的三年裡，修訂工作進展十分緩慢，甚至在一段時期內處於停滯狀態。直到2011年11月，新國標二次公開徵求意見，首次提出將PM2.5納入國標。2012年2月，國務院常務會議同意發布新修訂的《環境空氣質量標準》，PM2.5等寫入“國標”，納入各省市強制監測範疇。2012年3月2日，新修訂的《環境空氣質量標準》正式發布，PM2.5作為一般評價項目被納入標準體系，僅4個月就走完政策全過程。前後兩個階段的工作進展為何有如此巨大的差別？回溯整個過程，可以發現，這很大程度上得益於一次偶然事件——PM2.5環境爭議事件。


從美使館的數據披露到中國政府的消極應對

2011年10月中下旬，一場突如其來的灰霾籠罩北京城，沒有官方預警，也沒有事後解釋。美國大使館自測的空氣質量PM2.5（可入肺顆粒物）指數達到美國國家環保局認定的“非常不健康”、“危險”級別。社會名人潘石屹在微博上發布的美國使館的空氣質量監測數據，評級為“有毒害”，這與北京市環保局“三級輕微污染”的監測結果嚴重不符。兩天內，這張截圖轉發近五千次。

原本這只是一次個人行為，然而，卻因為事件中包含了“潘石屹”、美國大使館和北京市環保局的空氣質量指數“打架”、“微博”等吸引眼球的元素，使得事態如同滾雪球一般發展。

其實公眾之所以對霧霾問題如此關註，完全是基於個體利益和主觀感受，出於對生活環境和身體健康的擔憂。公眾在信息分享的過程中，獲得了“PM2.5”、“霾”、“AQI”等新的知識。但是，參與者的訴求不盡相同，有對自身健康狀況的憂慮，也有對PM2.5監測數據的呼籲。公眾的意見缺乏有效地整合，是一種個體的自發參與，也是一種“無組織化”的參與。隨著圍繞空氣質量的爭論不斷升級，公眾漸漸流露出對於政府數據的質疑。

當時北京市環保局的態度是，其公佈的數據都是真實的，美國使館在一個點的監測，與環保局監測網得來的數據在科學性上毫無可比性。北京環保局公開表示，“質疑美國大使館數據的準確性”，“數據不能看別人‘眼色’”，“監測數據不能隨意公佈”。

這樣的應對方式顯得極為強硬，直接將一個環境問題上升為意識形態問題，或者說是政治問題，刻意強調美國大使館在整個事件中的作用，甚至指責美國大使館的監測行為是“乾涉中國內政”，試圖轉移問題的焦點。

但政府要建立公信力，最重要的就是不隱瞞或淡化壞消息，並能有效地回應公眾的期待。政府將空氣質量信息這一本不屬於保密範疇的信息加密，造成了“信息真空”。北京市環保局的消極應對方式因此成為點燃公眾不滿情緒的導火索。

國民情緒從此走向眾聲喧嘩

加上當下中國處於經濟社會轉型期，各種潛在的社會矛盾凸現，既有與新生的矛盾和問題相互交織，甚至相互激化。公眾對社會和政府的不滿情緒由來已久，尤其是面對生活環境惡化的問題時，對社會的滿意度和生活的幸福指數普遍較低。長期的不滿情緒在社會中蓄積，形成了一股“民怨”。

單一事件引發的公眾情緒往往具有極強的傳染力。事件的直接參與者通過情緒的宣泄，使一些“非直接利益相關群體”受到感染，並參與到事件中來。而且，環境空氣質量的議題直接關涉每個人的切身利益，更容易獲得公眾的認同。

當這一社會問題註入國民情緒，就使得問題的焦點逐漸偏移，公眾的註意力不再是關註於自身的健康，甚至是不再是空氣質量這一環境議題本身，而是對政府應對能力、公信力，甚至是合法性的質疑。議題的發散和偏移，使PM2.5議題本身的重要性退居其次。

原本局限於網絡平臺或是專業群體之間的PM2.5問題由此增加了大量參與者，隨著影響範圍的擴大，沖突對立的局面也不斷蔓延。

當PM2.5等環境議題從專業問題逐漸演變為公共問題後，復雜問題簡單化，多維議題變得單一，經過媒體過濾的信息成為公眾各自為戰的源頭。空氣污染問題曝光後，在公眾眼中，PM2.5和霧霾似乎是等同的。有專家指出，“霾的問題不只是PM，還有更關鍵的臭氧和VOC。筆者擔心，PM熱了，有關部門只重視PM，不重視臭氧和VOC了，空氣污染問題會更嚴重”。於是又有人開始質疑官方專家的可信度。

在此過程中，在一些“粗暴站隊”或者“簡單標簽”式的輿論引導下，群體的分化較為嚴重。不同群體是基於各自的不同的話語場所形成，由多重角色、多樣媒體和多種話語構成。許多意見領袖沒能以統一的聲音說話，“七嘴八舌，話語十分偏激”。

尤其是公眾將PM2.5問題從單純的環境議題上升為圍繞政府公信力的政治性議題後，原先的社會問題逐步意識形態化了，政府和社會形成了兩個相互排斥的輿論場。公眾對政府質疑、否定、乃至沖突的態度，迫使政府的抵觸情緒日益增加，加劇了政府和社會的二元對立，裂痕不斷擴大。

專業人士推動社會共識的形成

議題的發散與偏移，以及沖突的擴散，導致了不同群體間，特別是政府與社會間長時間的僵持狀態，使環境問題難有合適的解決對策。這迫使一些真正致力於改善環境空氣質量的環保人士及環保組織開始反思，並調整策略，與政府互動。

比如，以自然之友、達爾文求知社和公眾環境研究中心等為代表的環境NGO不再簡單批評政府，而是主動地在政府缺位的事務上“補位”。由於政府遲遲不肯發布空氣質量的監測信息，所以，多家環保類NGO聯合發起了一場名為“我為祖國測空氣”的環保活動，在北京、武漢、鄭州等地組織數十名志願者到街頭、公交車、餐飲業單位等公共場所開展空氣質量監測，並實施發布監測數據。

正如馬雲所說“特權階級他們有特權的水，這次沒有特級的空氣了，他們回到家同樣會面臨老婆孩子的指責，我們需要考慮的是什麽樣的行動”。這一活動促進了原本已發散的議題重新收斂，也觸發了社會各界的“共同體驗”，為這一議題最終進入政策議程創造了條件，真正將政府和公眾的註意力重新拉回環境議題上，也給專家們提供了暢所欲言的空間。民間的監測數據既對環保部門造成了一定的壓力，同時也讓政府更深刻地意識到了環境問題的嚴峻程度。但這對環境問題的最終解決而言，還只是其中很小的一步。

環境保護是環保部門的核心職能，但中國的環保問題一直面臨著“九龍治水”的部門利益問題，修訂環保方面的法律，社會共識的形成，僅僅是在強化環保部門的合法性，進而彌合了政府與社會之間的裂痕，為政策窗口的開啟創造了條件。但“去政治化”的過程卻仍沒有如此簡單。

烏爾里希•貝克在論述“風險社會”時曾經運用過一個比喻“飢餓有階級之分，煙霧卻是民主的”。環保NGO更願意成為環保部門的合作夥伴，從而獲得更多的自主空間並推進社會合作的發展，那麽真正的決策者是否願意這樣做？

政策窗口開啟還需要領導者的意願

如果沒有政治領袖人物的“趁熱打鐵”，助推政策議程顯然是不行的。2011年11月15日，時任國務院總理溫家寶在會見參加2011年中國環境與發展國際合作委員會年會的外方委員和代表時說到：“在高速發展的過程中，環境污染日益成為我們的突出問題。減少污染，既要加強治理，加快推進經濟結構調整，又要切實加強環境法制建設，還要努力改進監測手段，提高監測水平。我們要重視完善環境監測標準，逐步與國際接軌，使監測結果與人民群眾對青山綠水藍天白雲的切實感受更加接近”。

當中國總理以政府最高領導人的身份表達對空氣質量問題的關切，並提出未來的目標的時候，對於環境政策的制定部門造成了一定的壓力，也預示著《環境空氣質量標準》的修訂勢在必行。此後，修訂工作進度日益加快。2012年2月29日，國務院常務會議上同意發布新修訂的《環境空氣質量標準》，中央政府開始部署加強大氣污染防治的工作。2012年3月2日，新修訂的《環境空氣質量標準》正式發布，PM2.5被納入標準體系。在其後召開的中國“兩會”上，PM2.5監測首次寫進政府工作報告。至此，《環境空氣質量標準》修訂工作的政策過程才畫上了句號。

而執行情況如何呢？今年中國“兩會”時的霧霾也許很能說明問題。