誰把人民當獼猴

姜皇池

兩岸談判，歷來雲山霧罩，無從觀察，遑論監督，而不知幸抑或不幸，在學生佔領立院，數十萬人走上街頭後，行政部門終提出《臺灣地區與大陸地區訂定協議處理及監督條例草案》。遺憾的是，檢視行政部門所擬草案，不僅將以往協商與爭議空間完全排除，甚至試圖利用法律將目前行政機關便宜與恣意之作法予以法律化。

析言之，草案第15條（審議程序）與第16條（備查程序），是將目前《兩岸人民關係條例》第5條梳妝打扮，妖嬈登場，然核心問題亦即在此。草案第16條第1項規定：「協議之內容未涉及法律之修正或無須另以法律定之者，於送達立法院後，應提報立法院會議」，至於有無涉及法律之修正或是否另以法律定之，是行政機關所可逕行認定。
雖第16條第2項另有準用規定：若超過15名委員認為該協議涉及法律修正或須另以法律定之者，即可「付委審查」。但此「付委審查」並非「審議」，審查僅限於確認協議有無「違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項」。

政院版違民主精神

更重要的是「審查程序」必須在3個月內完成，若無法在3個月內完成審查，則縱有特殊情形，可展延一次，但期間經過後，仍將視為已經審查，將自動生效！
有無違反、變更或牴觸法律似乎是客觀事實易於判斷，但運作上實有爭執與操作餘地，由目前所簽署之兩岸協議觀察，短短5年，21項協議，僅ECFA等2份協議交付審議，其餘皆以行政命令之備查程序處理，無從審議；縱使是涉及兩岸司法互助、海運空運交通、涉及國家安全之氣象與地質研究等等，原該有法律保留原則適用之事務，仍盡皆備查，即可知此間之運作空間何等巨大。
論理上，若簽署《兩岸和平協議》，我方承諾逐年減少兵力，限縮武器之質與量；中國方面則軍隊與飛彈後撤等等，此類協議並無修改或制訂法律之需要，可依第16條進行備查；相同地，此次引發滔天巨浪的《服務貿易協議》，同樣無庸變更或制訂法律，一樣適用第16條之備查程序。此等重大事項，牽扯龐大國家利益，若採行政院版草案，則縱再有學生不顧一切衝入議場或在野立委夜宿主席台，於經過法定期間後，同樣無法阻止上述協議自動生效。
《莊子•齊物論》：「狙公賦芧，曰：『朝三而暮四。』眾狙皆怒。曰：『然則朝四而暮三。』」政院版之監督草案，並非僅將現有簽署兩岸協議便宜恣意模式予以法律化，更進一步將立院對兩岸協議之監督權徹底限縮，實有違當代民主對外監督基本精神，竟又似要全民感恩戴德，仿若把人民當獼猴。

台灣大學法律學院國際法教授