被誤讀的“鄰避效應”

英國  金融時報

澳大利亞紐卡斯爾大學商學院能源及環境經濟管理學者 譚浩

在最近杭州餘杭由垃圾焚燒項目引起的聚集事件中，一個詞頻頻出現在媒體報道和官方的回應中—“鄰避效應”。這是一個舶來詞，來自英文中的“Not in My Back Yard (別在我的後院中，簡稱NIMBY)”。

在過去的三四十年間，“鄰避效應”通常用來描述西方國家一些居民對於在本社區興建諸如大型垃圾填埋場、核廢料儲存庫、飛機場、高速公路等大型公建設施的激烈反對行為。這些“鄰避”居民的態度通常是：認可興建這些公建設施的必要性，但卻不接受這些設施修建在自己家門口。他們激烈反對的目標也通常是迫使這些項目轉移到其他地點。因此，一些人認為這些抗爭實際僅僅出自“鄰避”居民自私的利己主義，用“鄰避效應” 這個帶有貶義的標簽也通常帶有道德上的譴責意味。

用“鄰避效應”來解讀最近發生在餘杭以及中國其他一些地方居民的抗爭行為看似有理，實際卻忽視了項目本身決策和執行的重大缺失。

首先，在餘杭項目中，盡管政府事後承認項目的修建與當地居民的生活有著切身利益關系，但是回過頭看，項目方並沒有向他們提供充分表達自己關切的合理渠道。


根據報道，雖然杭州政府早在兩年前就開始著手項目的準備工作，但直到今年3月29日，在杭州規劃局一份名為“杭州市環境衛生專業規劃修編（2008-2020年）修改完善稿”的公示文件中，公眾才得知有關項目的簡略信息。

4月22日，浙江省建設廳對杭州九峰垃圾焚燒發電工程項目進行了審批前公示，並且要求“2014年5月2日前以書面形式將反映的情況寄（送）到浙江省住房和城鄉建設廳政務辦理中心”。短短10天的公示期中，還包含了一個五一長假。顯然，項目方對當地居民沒有體現必要的尊重，咨詢、協商和當地居民的參與在項目決策過程中不見蹤影。對重大項目這樣倉促的推進方式，在發達國家是少見的。

其次，項目方沒有考慮對當地居民合理的補償機制。所謂的“鄰避效應”，根據諾貝爾經濟學獎得主科斯的交易成本理論，實際上是有解的，關鍵是界定項目方、受影響的社區和政府各自的權利和權益邊界。

一方面，包括杭州在內的中國大城市已經有法規明文規定。向產生生活垃圾的單位和個人徵收清運和處置費。如果如杭州官方所說，現有城市生活垃圾的處理已經不堪重負，那麽從價格機制上就意味著生活垃圾收集、運輸的處置費用標準需要提高，費用收取的方式需要完善。

另一方面，項目方有必要向受垃圾處理影響的當地社區根據受影響的程度支付補償。補償可以是以現金形式，也可以是間接的方式，比如由項目方投資在當地興建學校、醫院、幼兒園、道路等，或對當地企業和居民進行稅費減免，以部分抵消由於特定公建工程可能帶來了房產貶值等負面效應。

在這方面，發達國家有不少成功經驗可以借鑒。例如，在興建加拿大阿爾伯塔省的垃圾處理項目過程中，有多達14個社區爭相競爭，希望項目落戶在自己的社區。競標的社區利用項目方提供的資金開展前期的可行性研究和居民意見的徵集工作，然後向項目方提交競標文件。項目方最後根據各個社區提出的條件和有關環境法律要求選取落戶地。另外，美國在1980年就制定法律，規定類似垃圾處理這類有環保風險的項目必須預留充足的基金，用於對可能發生的環保事故的賠償。

最後，當地政府沒有經過招標程序選擇專業公司實施項目，而是由政府下屬的城建投資公司親自披掛上陣，對垃圾發電這類有盈利潛力的項目投資建設，本身就是把自己置於一個尷尬的處境。事實上，政府需要做的是制定政策和標準，對特定行業進行營運資格審定和牌照發放，以及保證市場競爭的公平性。項目的實施完全可以由專業公司和地方居民通過市場機制協商解決。如果這樣，當項目在實施過程中遇到爭議時，當地政府就不用急於需要靠行政手段忙於救火了。

用杭州方面的說法，“鄰避效應”是一個尚未破解的“世界性難題”。這個說法的潛台詞是，既然是世界性難題，那類似問題的發生有著相當程度上的必然性。而事實上，像這些年很多引進的外來詞匯一樣，“鄰避效應”這個外來概念可能被有意無意的誤讀了。在“鄰避效應”的標簽下，項目興建方和當地民眾的矛盾被轉化為了一個區域民眾和其他區域民眾的對立。把餘杭居民對垃圾焚燒項目的反對簡單歸結於“鄰避效應”，既掩蓋了問題的根源，也無助於找到問題的解決方案。

（本文作者系澳大利亞紐卡斯爾大學商學院高級講師、博士生導師，能源及環境經濟管理學者。）