如何改善中國環保管制體系？

美國普林斯頓大學經濟學教授 鄒至莊 香港中文大學助理教授徐袁

三十多年來中國經濟快速發展是世界空前的，但現在環境污染也是世界最嚴重的。

大家都知道北京的空氣污染程度，已使得民眾不能忍受。根據中國國家環保部公佈有關74個城市的數據，在2013年，細顆粒物已經成為最嚴重的污染物，其年均濃度大大超過了世界衛生組織推薦的10微克/立方米的標準。其中有71個城市的年均濃度超過了35微克/立方米的二級標準，11個城市甚至超過了100微克/立方米。2013年，全國平均有35.9個霧霾天，比2012年增加了一倍多。除了空氣以外，地表水、地下水和土壤的污染程度也受到關註。由環境污染引發的群體抗議事件在全國各地層出不窮，如焚燒垃圾項目等。

由於中國環保問題如此嚴重，中國政府早已認識環保的重要性並設法改善。首先，建立法律框架。《環境保護法》的試行版早在1979年頒布，正式版在1989年通過，2014年大幅修訂。此外，還有專門法關註某一項環境問題，如1984年通過的《水污染防治法》，1987年的《大氣污染防治法》，2002年的《環境影響評價法》等。其次，加強職能機構。1988年國家環保局成立，1998年升格為部級的國家環保總局，2008年再升至環保部，成為國務院組成部門。

為了加強保護環境的工作，中國政府在“十一五”規劃期成功減排了兩種主要污染物。在“十二五”規劃提出了新的減排總量目標，並擴充了污染物的種類。2012年，制定了更為嚴格的空氣質量標準，增加了細顆粒物和臭氧這兩個重要的污染指標。政府要求京津冀、長三角、珠三角這三大污染中心在2017年必須把細顆粒物濃度與2012年比分別降低25%，20%和15%。然而，由於“十一五”之前的環保目標大多沒有實現，以致環保問題嚴重。現在的目標離根本改善環境質量還有很大差距。本文打算討論目前中國環境問題嚴重的成因以及其解決對策。


目前中國的環境問題反映了環保管制的缺點。國家的環保行政體系主要分為中央、省、市、縣四級。中央主要是制定政策和目標，而靠三級地方政府執行。但是地方政府履行環保責任不完善，是環境質量持續惡化的一個重要原因。地方政府常常放寬環保標準以吸引企業投資，增加當地經濟生產總量和政府財政收入。而地方政府之間增加生產的競爭，又加速了環境質量的惡化。

中央政府可以制定明確的環保目標並進行有效的監測，同時建立報告及核查體系，並且每年定期公佈考核結果。來自中央政府的政策需要逐級向下傳遞，每一級政府都對自己轄區內的環境質量負責。中央政府必需提高省級政府環保的積極性，省級政府將會相應推動市級政府的環保工作，繼而推進到縣級政府。中央政府可以從以下兩方面的利益入手，推動地方政府環保政策的實施。

其一，關於地方政府的財政收入。2013年，中國地方政府在全國的財政收入占53.4%，財政支出占85.4%，支出比收入多了5.03萬億元。中央政府通過稅收返還和轉移支付把財政收入回歸地方。如果中央以環保成績決定對地方的財政支持，獎勵環境質量的改善而懲罰其惡化，地方政府將會積極地推動環保工作。

其二，關於地方乾部的升遷。上一級政府掌握下一級乾部的考核和任命。改革開放以來，地方乾部的升遷和經濟增長關系密切，而環境保護對經濟增長經常有負面的影響。如果在對地方乾部的考核中，把環保目標比經濟發展更為看重，給予環境質量改善快的地區更多的乾部升遷機會，便會大大推進環保的工作。上面說把環保目標更為看重，是因為經濟發展對地方政府已有利益，不用中央政府積極鼓勵。

本文所建議的改善環境的政策，需要中國中央政府公佈與落實生效。目前促進中國的經濟發展已不是最重要的問題，而環境污染的問題急需解決。