底特律破產對中國城鎮化的啟示

英國《金融時報》中國城市發展戰略研究會副會長 易鵬 美國著名汽車城底特律於當地時間18日申請破產。底特律債務龐大，目前欠下180多億美元的長期債務和數十億美元的短期債務，預料會成為美國規模最大的城市破產案。仔細分析底特律從輝煌到破產的路徑和原因，對中國正在推行的新型城鎮化有很大警示。 底特律1701年由法國人建立，初期經歷了一百年多年的戰爭洗禮。由於占據五大湖水路的戰略地位，逐漸成為了一個交通樞紐。隨著航運、造船以及製造工業的興起，底特律自1830年代起穩步成長。到1896年，亨利·福特在麥克大道他租用的廠房裡製造出了他的第一輛汽車，這成為底特律崛起的標志點。1908年，福特T型車下線。在福特與其他汽車先驅者威廉·C·杜蘭特、約翰·弗朗西斯·道奇和霍勒斯·埃爾金·道奇兄弟、沃爾特·克萊斯勒等的共同努力下，底特律慢慢成為世界汽車工業之都，市內有福特、通用、克萊斯勒和阿美利加等四家美國最大的汽車製造公司的總部及其所屬企業。汽車工業及其他產業的發展吸引了來自美國南部的大量居民，使得底特律的人口數量在20世紀上半葉急劇增長。到1950年，底特律人口達到峰值的185萬人，一度成為美國第四大城市，這也是底特律最輝煌之刻。但隨後底特律開始走下坡路，到2010年只剩71萬人，60%的人口向外遷徙，人口規模降到了美國城市18位，建築大量廢棄、失業率升高，稅收下降，收不抵支，惡性循環最終導致美國最大的城市破產案。 讓底特律從輝煌走到破產的原因是多方面的，最根本的是兩個，一是底特律過於依賴於汽車業，二是人口大量向外遷徙。 日本汽車業的崛起、石油危機以及中國等新興市場國家市場需求空間的擴大，一方面導致底特律汽車業所占市場份額下降，另一方面，汽車巨頭們開始在全球尤其在中國等新興經濟體興建汽車廠，這直接導致底特律汽車產業的就業崗位和稅收能力急速下降。最近一輪金融危機讓底特律汽車業雪上加霜，三大汽車公司大量裁員，導致城市經濟更加惡化。在這過程中，底特律也想改變過於依賴汽車業的局面實現轉型，但並沒有展現出匹茲堡那種把握機會的能力，最終被汽車業活活拖死。 而底特律的人口向外遷徙一方面和汽車業萎縮、就業崗位下降有關，另一方面則與民權運動引發的種族緊張局勢以及騷亂有關。白人和中產階級流向郊外，城市稅收基礎銳減。 底特律的經歷昭示了城市發展的關鍵：產業和人口聚集能力。當下中國正在把新型城鎮化建設放到更高戰略地位，因產業引導的人口遷移率也在日益上升，因此對於這一進程最終要導致的人口再分佈，必須要更敬畏，做更精細化的預估。 當然，這不是說國家要控制人口的遷徙和流動，而是說，在行政色彩濃厚的中國式“造城”運動中，人口流動風險更需要關註。 美國人口普查局公佈的人口遷移報告顯示，2006至2010年間，美國人口遷移率約為35%。與此相比，中國受產業、收入、環境、公共服務等各種因素影響，加上制度日益鼓勵人口自由遷徙，城市間產業、人口的競爭日益激烈，人口遷移頻率將越來越高。尤其隨著以大城市為主體的中國城鎮化的發展，在2000年到2010年間，北京、上海、天津、廣州這些超大城市，常住人口分別增加了45%、37%、29%、27%，人口遷徙力度在加大，而且向大城市聚焦的趨勢很明顯。 由於中國的行政和財政體制在地方經濟發展中占主導作用，絕大部分大中小城市都有做大做強的夢，都想“做加法”，即使是一些人口只有幾千人的建制鎮都想擴張規模。但必須要看到，中國人口出生率繼續走低，總人口日益接近峰值，同時在城市間競爭日益激烈、人口流動加劇的格局下，各城市人口數量必定出現此消彼長的局面。這也就意味著，一些特大城市、大城市的人口、產業進一步聚集的情況下，一些中小城市、農村人口會減少；即便是在大城市之間，也會出現此消彼長的局面，一些大城市也可能因為產業聚焦、公共服務、生態環境等問題發生人口數量的減少。這意味著中國部分城市必須要考慮“做減法”。 實際上，當前中國地方政府的隱性負債率日益提高，部分地方政府的隱性負債可能已觸及安全線。盡管地方政府因為預算法規定不許負債，但地方暗度陳倉搞城市投融資平臺負債、投入到城市基礎設施領域的現象很普遍。這種隱性高負債率出發點就是“做加法”。 但行政主導下的城市化，不僅會讓地方政府有持續的投資沖動，而且不遵循市場規律的產業聚集，其發展很可能不具可持續性。一旦產業發展失去後勁，可能導致投資浪費、人口大量遷出，留下鬼城，那麽底特律的噩夢很可能在中國上演。 底特律破產事件中的人口因素是一個提醒：城鎮化過程中的人口的快速大量遷移（可以是遷進，也可以是遷出）帶來的後果可能是繁榮，也可能是破產。中國地方城市政府必須對城鎮化戰略進行一些根本性調整，要因地制宜制定各地的整城鎮化戰略，這樣也會減少地方政府的負債率，讓各種資源得到更優化的配置，避免大量投資浪費和空城、鬼城的出現。 當然，要想讓中國地方城市政府進行這種調整，中央政府必然進行一些制度上的改革。並通過上層制度改革，讓市場更多發揮作用，改變這種地方政府不顧市場規律、盲目做加法的“造城”行為，只有這樣，中國的城鎮化才有可能得到可持續、高質量的發展。