中國地方眼中的城鎮化

英國《金融時報》中國城市發展戰略研究會副會長 易鵬 從新一屆中國政府總理李克強提出“新城鎮化”的概念，到中國中央和各地政府開始有所動作已經數月，對於“以人為本的新城鎮化”恐會走偏的討論也在持續。而穿過城鎮化大概念的迷霧，地方政府作為這一政策的執行者或許是一個非常好的觀察對象。 新型城鎮化是新一屆政府重要的施政著力點， 自然也成為各方面關註的熱點。毫無疑問，在本輪新型城鎮化中中國政府會起到重要的作用，尤其是地方政府的具體路徑選擇將成為新型城鎮化能否成功的關鍵點之一。前段時間筆者到各地實地調研，具體瞭解到一些地方政府當前面對新型城鎮化，以及推進城鎮化的態度和將採取的對策，感覺到對於新型城鎮化的認知和推行，各地出現了三種類型。 這輪新型城鎮化的核心是“以人為本”，具體路徑將是以人口的城鎮化為核心，發展城市群，提高城市綜合承載能力，同時要有制度的改革，在這一過程中四化同步、生態環保、因地制宜、科學佈局等一些原則必須遵守。這麽做的出發點就是為了改變之前城鎮化存在的各種問題：比如公共服務均等化普及面不夠，絕大部分農民工分享不到城市裡的公共服務，出現半城市化現象；地方政府過於依賴土地財政，直接推動了土地城鎮化率遠高過人口城鎮化率的情況；城市出現了比較嚴重的城市病，生態破壞嚴重、低碳、綠色、智慧發展水平不高等局面；大中小城市和東中西城市差距過大，導致了一邊過載一邊放空的不協調局面等。 應該說在當前這個時機提出新型城鎮化，力求從之前的速度型走向質量型城鎮化是必要而且明確的戰略選擇。中國應通過制度改革來解決社會公平問題，提高低收入階層的收入水平，進而擴大內需，才能維持中國經濟較長時間的穩定增長。 但新型城鎮化的推進，實質上是中國經濟結構的一次重大調整，是制度層面的一次大改革。這種改革將牽涉到方方面面的利益調整，面臨的挑戰不小。這一點也體現在地方政府對新型城鎮化路徑的具體選擇上。 必須要承認，經過改革開放三十多年來的經濟發展的實踐，地方政府日益表現出公司化的傾向。這種公司化傾向加速了地方政府之間在經濟事務上的競爭，一定程度上推動了中國經濟的快速發展，但也導致了地方政府趨利避害的利益選擇加劇。體現在地方政府和中央政府的關繫上，就是兩種情況：中央政府出台政策對於地方政府有利的，地方政府會積極的予以推動；而對地方政府不利的，地方政府往往會按兵不動或者想盡辦法鑽空子。結果是，因為中央政府的戰略設想和政策與地方政府的利益不完全一致，導致不同程度地出現了傳導上的異化。對於這種政策傳導過程中的異化，必須客觀理性看待，對於新戰略和新政策出台也要充分考慮這種異化的存在。 目前面對新型城鎮化，地方政府的異化有三種類型可供觀察： 第一種類型是迷茫型。因為新型城鎮化更強調“軟”的建設，需要的是制度改革，去解決要公共服務均等化問題，城市的可持續發展要求技術的綠色升級，對城市建設規劃和管理也提出了更高的要求。這樣的要求讓一些地方政府感覺到不知從何處入手。一方面，地方政府認為很多制度改革的權力在中央政府，地方政府很難有大的突破，於是採取了等待的辦法，等中央政府出台政策後才考慮動手。另一個方面，對於技術進步和管理提升這種質量型城鎮化的路徑感覺壓力巨大，找不到升級的辦法和路徑，表現出比較迷茫。畢竟對於現在的中國地方政府而言，比較熟悉的領域是經濟發展、吸引投資，而新城鎮化提出的轉型要求是他們不擅長的，難免無所適從，覺得“出路”迷茫。這種迷茫型的地方政府，更多地分佈在思想比較保守，經濟實力較弱的中國中西部地區。 第二種類型是“揣著明白裝糊塗型”。一些地方政府對於中央政府提出的新型城鎮化的核心思想是明白的，但經過權衡利弊後，採取了片面解讀新型城鎮化的方式。比如，考慮到推行公共服務均等化需要投入更多的資金，要走集約型城鎮化道路又要告別土地財政，此消彼長的結果就是地方財政更加捉襟見肘，於是地方政府就會做出符合自身利益的“最優選擇”：偏向GDP，因為績效考核還是更多強調經濟指標，地方政府即使出現一種主導思想偏移承擔的風險也不會太大。“城鎮化”這個詞的提出，一定程度上容易讓外界誤讀為城市建設、基礎設施大投入、造新城、大拆大建等。於是一些地方政府從自身利益出發，刻意將以前老路徑的投資大躍進、房地產化、人為造新城等老的模式都裝到“新型城鎮化“這個筐里，目前在各種地方已經出現了人為造新城給掛上“新型城鎮化”的牌子。這種“掛羊頭賣狗肉”的城鎮化路徑的異化，是當前中國政府推行新型城鎮化最大的挑戰之一，如果處理不當，很有可能會大範圍地偏離新型城鎮化的本身的意圖。這種“揣著明白裝糊塗型”的地方政府，遍佈在中國各地，而且比重不小。 第三種類型是“敢於先行先試型”。一些地方政府也深刻認識到之前城鎮化路徑的難以為續，也體會到中央政府要想推動大的制度改革需要有“小崗村”式的先行先試，於是就結合自身的資源和特點進行了一些積極的探索。主要體現在土地流轉、宅基地交易、宅基地換社保、戶籍改革中的居住證改革，城市基礎設施投融資模式改革、開徵房產稅、引進社會資本參與棚戶區改造、加大混合社區建設、擴大縣級乃至鎮級政府的自主權等多個方面。這種政府的主要負責人一般思想比較，富有魄力。但這種類型的地方政府總體數量比較少，還不是當前地方政府的主流。這種先行先試的模式，盡管存在一些觸動現有體制和法規越界的風險，但其對於推動制度改革有很大的積極作用，應該得到鼓勵和完善。 對中國地方政實施新型城鎮化路徑的三種類型有更清晰的瞭解，會有利於中國中央政府對新型城鎮化推行中遇到的問題對症下藥。而究竟如何去做，則需要推動中央和地方政府在具體政策執行層面上的同步，盡量減少異化。 首先，要通過充分的討論形成對新城鎮化的共識。對於城鎮化的誤讀不單集中在地方政府上，也存在社會各各方面。為此，對於新型城鎮化的解讀不能只集中在中國政府的決策、路線制定和專家學者層面，而是要面向更廣泛的社會各界包括地方政府。只有通過廣泛討論形成對新型城鎮化的共識才是確保新型城鎮化成功的基礎。而且城鎮化不能成為精英圈自娛自樂的東西。媒體也應該對地方政府“揣著明白裝糊塗型”的新型城鎮化進行解剖，給外界傳達出更為清晰的新型城鎮化路徑，這也是對地方政府的一種監督。 其次，新型城鎮化需要制度改革來保障，不進行系列制度改革，新型城鎮化必定成為水中月。當前很多地方政府迷茫和揣著明白裝糊塗也是因為自身沒有太多的制度改革的權力。為此中國中央政府必須在戶籍、財稅、土地、行政、投融資等方面推進實實在在的改革。在財稅體制改革方面，需要中央和地方政府的事權和財權的匹配，要想讓地方政府承擔更多的事權，中央政府就必須下放一些財權給地方政府；要想地方政府改變對土地財政的依賴，就必須考慮開徵房產稅在內的地方政府新財源；或者將地方政府承擔的部分事權上收中央，比如建立中國全國範圍的基本社會保障網的開支就可以讓中央政府來承擔。中國的中央政府掌握更多的資源，只有中央政府先行改革，地方政府才有積極性。 第三，要改革中國中央政府對地方政府的政績考核體系。隨著經濟日益發展，新型城鎮化建設推開，過去以GDP為導向的政績考核體系已不再適應新城鎮化的要求。而對於新的績效考核體系而言，強調以人口城鎮化為核心，要將考核的重點從城市面積等方面轉向新落戶人數、公共服務覆蓋人數；從考核基礎設施投入轉向藍天數量、水質、交通暢通度等方面。同時要讓這種政績考核體系，將敢於以新型城鎮化理念進行先行先試的地方官員提拔重用，樹立良幣驅逐劣幣的示範。 第四、新型城鎮化的原則應該是市場為主導、政府為引導。只要真正落實這個原則，地方政府對新型城鎮化的起到的負面作用也會相應降低。無數案例表明，凡是地方政府直接掄起胳膊上陣都會出現大量問題。為此，中國必須進一步簡政放權，培育更多市場主體積極參與到新型城鎮化建設過程中來，並通過財稅、規劃、法律等制度規範的方式，讓市場主體遵循新型城鎮化的理念在各地推行新型城鎮化。這樣做一方面可以充分發揮市場對經濟規律的尊重，實現優化配置資源；另外一方面也可以減輕地方政府日益高漲的債務，避免產生系統性嚴重的債務風險。 當然，也要鼓勵地方政府間的合作。新型城鎮化將以城市群為主體，而當前中國最有潛力和發展最好的城市群基本上是跨行政區域的。既有珠三角這種省內跨市級區域的，也有長三角、中四角這種跨省級區域的合作。要推動地方政府之間大力推進市場一體化、基礎設施、社會保障等一體化建設，其實質是一種雙贏、多贏的過程，可以讓地方政府分享到合作的紅利。 其實，要讓中國地方政府實現對待新型城鎮化態度的轉變，鑰匙其實掌握在中央政府手裡。