誰的依法治國

徐斯儉／中研院政治所副研究員/清大當代中國研究中心主任

在習近平的領導下，剛開完的中共十八屆四中全會提出了「依法治國」的口號，許多中國國內的官方報導或學者紛紛表示讚賞，認為這表示中共認清了必須以法律來治理國家的現實，無論這是否符合西方的「法治」（rule of law），但相對於過去權力行使中對法律的忽視，這總是一個進步；而在中國以外，卻也有很多媒體和觀察者表示，這並沒有改變黨比法大的實際情況，因此不能期待習近平的「依法治國」會讓中國走向真正的「法治」。我認為這兩種說法都部分正確，但沒有抓住真正的要害。

其實，這兩個看法並不矛盾，因為習近平本來就沒有要走向西方的「法治」，所以其實這不是我們要觀察的重點。重點是，在中共這種威權體制底下，強調「依法治國」究竟本身的目的為何？要怎麼做？會有什麼效果？我的回答是，這是為了鞏固習近平體制、進一步消滅周永康勢力、削弱潛在政敵的改革。因此，「以法治國」的主詞是習近平，是習近平用許多法律與制度的改革來強化其「統治」（而非法治）。那麼，「治」的對象是誰呢？所謂的「治國」要如何理解呢？如果我們細讀會議的「決定」，並且更細讀習近平為了這個決定向中共中央全會做的起草說明報告，我們便能理解，這個所謂的「治國」，消極地說是如何肅清政法系統的擴權枉法、如何整頓各級官僚幹部的濫權貪腐，以及如何消滅中國社會中企圖威脅中共一黨統治的各種勢力；積極地說，則是在習近平體制下，如何解決現代社會中各種複雜多元的社會經濟管理與公共事務議題、如何提高其威權統治的效率，進而強化其威權統治的正當性。

這個看法的背景是，首先，此次四中全會周永康案仍未最後定案，表示肅清周永康殘餘勢力的工作尚未完成；其次，中國經濟放緩，社會矛盾可能進一步激化，各級權力過於集中的官僚，其貪腐濫權是激化矛盾的催化劑，對其權力進一步制約刻不容緩；再者，習近平上台以來風風火火的反貪腐及群眾路線，採取的做法都帶有一種毛時代政治運動的色彩，難以長久，必須以一些更為具體的制度來鞏固其戰果；第四，隨著經濟發展，中國社會利益愈趨多元，社會力量亦日臻成熟，社會經濟各種矛盾和公共事務牽涉到的專業訊息與知識非常複雜、其數量規模亦極為龐大，不用法律和制度恐無法進行有效治理。

在這個脈絡下，所謂黨、國家、經濟、社會，其實都是受詞；新的制度、新的法律，則是這個「治」的媒介；而各級黨政官僚幹部，既有可能是被治的受體，但也同時是需承擔執行責任的載體。更有趣的是，其實這個「治」的執行載體不僅是各級黨與國家的幹部，習近平體制希望中國的「社會」與「人民」在接受黨的領導下，也能適時地成為協助習體制「治國」的載體，也就是成為協助習近平治理、肅清、整頓不法官僚的幫手。譬如在立法工作上，強調要讓公眾參與立法，要強化人大常委會主導立法，以擺脫在「部門立法」下各行政部門爭權諉責、利益博弈、忽視民意的現象。從這個角度來看，中國許多社會力量和知識界會對此文件表達某種肯定，不能僅僅說是矯情或拍馬，因為有許多話語和機制也是社會或知識份子可以拿來使用的，尤其是拿來對付和制約地方政府官員。

在十八屆四中全會的「決定」中，最重要的制度性改革出現在司法部門，包括了諸如：巡迴法院、跨行政區法院及檢察院、公益訴訟、以審判為中心的訴訟制度改革等。這些改革當然不是要走向西方的「法治」，因為它們都是替習體制的黨中央強化監控各級官僚的工具。如巡迴法院，仍是最高法院的派出機構，而最高法院仍牢牢控制在黨中央的手中。前面兩項改革是在消解基層黨政領導藉著一元化權力在地方搞獨立王國，而公益訴訟則是回應社會對於跨區域公共利益受損的強烈意見，但起訴行動的主體仍是檢察機，不是民間。這些改革的核心性質，其實與中國歷朝帝王所面臨的問題是一樣的，那就是如何藉著各種制度幫助最高統治者克服對於全國千萬個地方官吏的資訊不對稱，達到監督他們的效果，但又不會改變政權結構的基本邏輯。

那麼，這場習近平的「依法治國」大戲能收效嗎？當然，現在才剛開始，要斷言或許為之過早。但習近平設計了這麼多制度，要學老毛動員群眾鬥群眾的手法，來一個動員法律鬥官僚，這場博弈可能沒那麼容易。因為中國各級官僚一向以精於「上有政策，下有對策」出名，而中國的社會也越來越懂得如何打著紅旗反紅旗。習近平的確沒有想搞西方的那一套，但中國這一套也不是只有習近平這個演員，依法治國能否鞏固中共威權政體，還是一場值得繼續觀察的好戲！