“城鎮化”應是一場權利革命

英國 金融時報 張立偉

中國“城鎮化”喊了很久，但具體方案依然不見蹤影，或許是因仍沒有達成共識，政府對利用“城鎮化”刺激經濟增長可能帶來的後果心存疑慮。

最初，“城鎮化”被政府賦予擴大內需的功能，作為經濟結構調整的重要依托，為增長放緩和經濟轉型提供動力和緩沖。具體而言，就是以“農民進城”的名義將政府繼續投資合理化，並戴上改善收入分配，實現社會正義的光環。但是，決策者又怕地方政府過於註重其刺激經濟的功能，會造成新一輪投資“大躍進”，因此猶豫不決。

政策的模糊性製造了混亂的預期，“城鎮化”被認為是新一屆政府的一種擴張性政策，重復投資“政治周期”。 所以，在上半年大規模的信貸投放中，有相當一部分是地方政府以“城鎮化”名義的借款，一些地方也以“城鎮化”為名在農村實施“並村上樓”。也就是說，“城鎮化”在事實上已經由地方政府啟動，這表現在各地宏大的建設計劃、投資規模以及各地如火如荼的徵地運動。

當前，中國經濟持續減速，政府希望通過投資“托底”。因此，一些政府投資計劃又開始提上日程，“城鎮化”顯然是其中重要的部分。在執行“去泡沫”政策的同時又刺激增長的做法，表明瞭政府的“底線思維”，即經濟結構調整不允許導致硬著陸，這無疑會鼓勵體制內“保增長”的沖動。

這種“底線思維”會被某些利益集團利用來“逼宮”，比如金融機構通過製造引起系統性危機的風險迫使央行就範，國有企業可能通過誇大經營困境來對付債息的升高。毫無疑問，對“底線思維”最清楚的是各級政府，他們會以各種“結構調整”的理由加強傳統的投資，從而重復過去十幾年的表演，只不過劇目從“保8”換到“保7”而已。事實上，中國過去幾乎所有的結構調整計劃均以不能承擔其代價而變形和失敗。

無論何種“城鎮化”方案，在現有制度和政治文化下，必定會被作為一種“增量政策”，就是“趕農民進城”。決策者應該而且應當非常清楚，基層政府不是一個中性的執行機構，而是一個幾乎不受約束的逐利團體，主要由官員個人追求政績和權力尋租驅動，從個人利益角度解讀和利用中央政策，欺下瞞上。考慮到目前的債務規模，中國已經無法承受地方政府繼續舉債。

因此，筆者認為，中國政府在現階段應該堅決放棄“城鎮化”這一概念，尤其是通過制定“城鎮化增長率”進行政治動員，人為的“城鎮化”不僅會製造更大的經濟危機，也會製造城市貧民階層，埋下社會動盪的隱患。在整個官僚階層還沒有轉換思維的前提下，中國政府不應該在“城鎮化”上冒險，這是一個陷阱。

事實上，在過去的十數年，中國已經經歷了一次猛烈的造城運動。現在，大部分三四線城市普遍存在“空城”現象，即“新城”因缺乏人氣而導致大量住房和設施閑置，根本不需要新的建設。根據統計，2000-2011年，中國城市建成面積增長76.4%，遠高於城鎮人口50.5%的增速，工業用地容積率一般也只有0.3-0.6。政府應該通過降低房價等方式提高空城利用率。同時，對舊城的基礎設施進行改造，吸引農民進城定居。

筆者認為，以農民市民化為核心的“人的城鎮化”，本質上應是一場權利革命，它既需要解決人人平等的問題，取消戶籍制度對農民的身份歧視，允許國民自由遷徙和服務均等化；又要處理中央與地方、城市與城市之間的政治不平等，這是一項巨大的系統性工程，很難在短時間內完成其中任何一項，更別說全部。這種制度上廣泛的不平等，扭曲了資源的分配和人員的流動，是中國發展的最大障礙。只有解除這些不平等的制度，給予人自由和平等，讓市場決定資源分配，城鎮化才有基礎。

從國家發改委近日的表態看，中國將全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。這個計劃沒有任何新意，只是對現狀的確認，更像是為城鎮化“披上一件羊皮”，但人們看不清羊皮下麵是什麽，通常是由市長們暗箱操作。

在這個等級制國家，不平等廣泛存在。城市的行政層級制度形成了城市間的權力等級，資源不斷向權力中心以及上級聚集，呈現金字塔狀，這嚴重影響人員流動，造成大城市病以及小城市人口規模不足等現象共存，類似馬太效應。過去數年，中國中小城鎮人口比重則不升反降，到2010年下降到20.7%，回到20年前的水平。而北京等超級城市人口越來越多，出現交通擁堵、房價過高以及空氣污染等問題。“大城市病”降低了經濟效率，而小城市即使有更高的投資回報率（比如便宜的土地和人工），卻沒有特權優勢，形成了資本錯配，阻礙中國繼續發展。

盡管不同地區間因歷史、地理、人口以及其他自然稟賦不同而存在差距，但是城市間的權力不平等意味著更高行政等級的城市可以通過政策壟斷更多資源，從而在吸引境內外投資方面擁有巨大的優勢。中央政府也通過制定地區性優惠政策，比如批準各種國家級政策特區，製造城市間的不公平競爭。這種非市場化的資源分配方式，造成中小城市無法發揮人口規模優勢，因為省城與直轄市吸血過多。

強勢地區（比如北京、上海等）因為稅收原因而不願放棄製造業，中小城市也就得不到產業轉移帶來的機會，尤其是各種優質公共資源都聚集於更高級別的城市，比如北京擁有政治、經濟、文化、軍事、教育、金融、科技等中心地位，在這種城市等級制度下，讓沒有產業基礎和公共資源優勢的小城市吸收更多的農民工市民顯然是可笑的。只要更高行政級別的城市壟斷各種資源不放，城鎮化就缺乏擴張的基礎。

中國的分稅制也造成財政資源不斷向上集中，中央政府拿走大多數，而地方政府級別越低，財政收入越少，這也是各地熱衷“縣改市”的原因。審計署2012年對18個省財政審計發現，地方各級稅收收入不能滿足其當年公共財政支出的一半，事權和財權不匹配。由於大部分小城市沒有產業基礎以及由其決定的稅收來源，根本沒有足夠的財政資源支付農民工市民化的轉化成本。

如果想讓小城市吸收更多農民，要進行財政體制改革。而在開闢新稅源方面只有房產稅，但是，中國政府至今連對存量住房徵收房產稅的想法都不敢表露，不僅因為遇到體制內巨大的阻力，或許更擔心引起房價下跌。問題是，目前過高的房價如果不跌，農民根本買不起，怎麽又可能進城居住成為市民呢？難道政府是想讓農民為房價托市，繼續維持土地財政運轉？在房地產問題上如此曖昧，卻要積極推動城鎮化，是一件莫名其妙的事情。

需要指出的是，農民進城是沒有家庭資產作為支撐的，因為他們所擁有的耕地和宅基地，在法理上沒有產權，不能自由處置並獲得收益。但城市居民在房改的時候，都幾乎免費獲得公有住房的個人產權，並在此後的市場化進程中升值巨大。因此，在鼓勵農民進城居住的時候，必須先為農民的土地確權，賦予他們處置和獲益的權力。只有這樣，才能防止地方政府通過“城鎮化”掠奪農民的土地，這也是“城鎮化”最大的風險。

政府沒有能力、也沒有意願在短期內啟動這些實現平等的改革，這是毋庸置疑的。人們對改革不抱期望，因為停滯得太久，而且利益調整太復雜且艱難，在此背景下的“城鎮化”，只不過是一種宏觀調控的工具。

如果中國政府有那麽一點點推進城鎮化的誠意，就應該立即宣佈，所有在城市居住的農民工子女都有與城市孩子同樣的受教育權利。農民進城居住的成本超乎想象，而且生活艱難，他們進城幾乎唯一的目的，是為子女創造一個更好的學習條件以便脫離階層固化的悲劇，這種父母為後代幸福而犧牲自我的偉大精神，是創造中國經濟奇跡的根本動力。這也可以解釋天價學區房以及移民潮現象。每個家庭為子女所付出的一切，是整個中國經濟與社會運轉的核心。

事實上，不管是大城市還是在小城市，沒有戶籍的農民工子女如在城市就讀都要付不菲的借讀費或者走關系成本，甚至在大城市由民間創辦的打工子弟學校，經常被地方政府強行關閉，這也是大量留守兒童存在的原因。如果認為全面取消戶籍制度存在困難，那麽，僅僅提供公平的教育機會總可以實現吧？一個“社會主義”國家，用國家制度赤裸裸地對孩子接受教育實行不平等的歧視政策，屬於國家犯罪，是最大的不義。

與其搞“城鎮化”，不如提高農民孩子受教育的水平和質量，這將極大減輕農民的物質和心理負擔。允許在城市居住的農民工或其他外來人口的孩子就近上學，同時，政府應該增加農村地區教育的投入，每年有那麽多師範大學的畢業生找不到工作，每年有那麽多財政資金用於修建樓堂館所，為什麽不能增加農村教育投入呢？

目前，農村與城市學校之間的教育質量差距越來越大，農村教育有“破罐子破摔”的趨勢。盡管高考制度為所有孩子提供了平等選拔的機會，但在義務教育資源分配上的不平等，讓農村孩子無法與城市同齡人競爭，農村低收入群體（無法支付子女進城上更好學校的費用）的子女幾乎難以通過教育提高素質和改變命運，成為被永遠拋棄的階層。

一直以來，農民被視為一種國家可利用的資源，不給他們決定自己命運的權力。起先，政府要求農民為中國的工業化服務，通過“剪刀差”剝削他們；改革開放後，又作為缺乏福利保障的廉價勞動力增加國際競爭優勢，用來為國家賺取外匯；現在經濟增長潛在空間縮小，又想逼迫農民進城拉動投資和消費。一切不給農民平等權力的“城鎮化”方案都是虛偽的，如果暫時不能在父母身上實現，就先從孩子們做起吧，給孩子們在城市平等接受教育的權力，不要讓罪惡的“戶籍隔離”制度在學校繼續上演。