英國金融時報
近來，城市空氣污染引起了中國社會各界的高度關註，霧霾、沙塵暴和PM2.5成為人們掛在嘴邊的話題。據報道，在今年1月的31天中，北京僅5天沒有霧霾。“有關部門”給出的需要18年才能整治霧霾的說法，不僅令人頓生“等不及”的感嘆，也想追問為什麽治理需要如此長的時間，因為中國的“神舟探月”計劃似乎也沒有如此耗時過。
不管怎樣，社會各界對解決空氣污染的呼聲已是一浪高過一浪。畢竟，空氣污染與我們每個人都相關，且無時無刻不在影響我們的健康。怎樣解決這一難題呢？為此，我們需要澄清兩個問題：一是，究竟誰是整治空氣污染的主體？二是，如何落實相關治理措施。
回答第一個問題很簡單，政府是環保的主體，這在全世界都是一樣的，理由也可用經濟學常識來說明。這種常識便是，對於空氣質量這樣的純公共物品，私人是沒有動機提供的，此時市場機制失靈了。也正因如此，才需要政府乾預，由政府來提供此類物品不僅順理成章，而且不可推卸。拋開其他一切不說，僅保護環境，確保空氣質量這一件事，就可上升至政府為什麽存在這樣的高度。認識到這一點是重要的，因為它能讓我們知道誰是空氣質量的第一責任人。
第二個問題較復雜，但政府在其中仍扮演著不可替代的角色。這里涉及到諸多環節，我們可列出其中兩點。
首先還是制度上的保證。盡管中國已頒布了不少環境保護方面的法律法規，如2000年4月的《大氣污染防治法》等，但許多法規並未起到應有的效果。除去有法不依、執法不嚴這些老生常談的問題以外，整治城市污染還急需破除體制上的一些痼疾，剔除相互掣肘的環節。例如，實施垂直化的環保管理體制已經喊了很多年，但仍未落實。近年媒體不斷披露，一些地方環保部門偏袒甚至庇護本地企業排污行為，與排污企業沆瀣一氣的事件，這正說明目前的環保體制出了問題。根本原因在於，目前中國各地環保局長的烏紗帽不是由其保護環境的功績決定，而是由唯GDP是圖的地方一把手任命，於是，地方環保官員自然會對當地的污染狀況睜一隻眼閉一隻眼。因此，盡早推行環境監管的垂直領導，同時將這一部門挪移至人民代表大會管理，擺脫行政乾擾，不僅是大勢所趨，而且也是解決包括空氣污染在內的所有環境問題的制度性基礎。
與其他幾類污染形態（如廢水和廢渣等）不同，空氣污染的治理非常復雜，技術上也更為困難，因為空氣的流動和漂移會使得我們很難將空氣污染物限定在某個特定區域。人類的活動和健康因此受到影響，特別是，空氣污染造成的健康損害往往需要較長時間的觀察才能確認，不僅難以對施害者進行追責，而且也對普遍實行的“誰污染誰治理”的法律原則造成了挑戰。
目前，中國許多城市都出台了針對空氣質量的管制條例，但多數只強調了防，而忽視了治，這顯然有失偏頗。整治污染既要防，更要治，而且是從源頭上治。如何治呢？治污需要長期的努力，投入和收益的不對等意味著治污不大可能通過市場來解決，甚至地方政府也難以產生治污的動機。即便如此，治污仍離不開政府的強力介入。由於空氣中的污染源可能是跨區域甚至跨國境的，因此，整治起來較為棘手。
讓我們以北京為例加以說明，有兩類情形：一是，北京的空氣污染來自周邊省份如河北。目前體制下，北京環保與河北環保分屬兩個不同的上級，因此協調起來頗費周折。如果實施環保垂直領導，兩個地區有統一的領導，協調起來自然便捷許多。二是，北京的空氣污染來自境外，如蒙古國。據中國科學家的研究，常年肆虐北京的沙塵暴主要源於蒙古國。如果這樣的話，治理就更難了，因為中國的環保監察對另一主權國家不再具有管轄權。不過，此類事件國際上早有成功範例，如兩國可就治理沙塵暴進行合作，只是我們不應指望蒙古國主動付費治理。這也說明，過去這些年我們搞的三北防護林工程未起到預期效果，我們的樹或許應該種得更遠一些。設想這樣一種情形：中國派出“青年突擊隊”，自備鐵鍬和樹苗，在蒙古國邊境植樹，蒙古國自然會很歡迎。如此解決方式符合國際關系中的慣常作法，即在國際場合往往是受害者付費解決問題。
毫無疑問，運用法律手段對空氣質量進行整治是長期可依靠的方式。當然，結合中國體制特徵，運用行政手段，短期內也可取得一些看得見的效果。例如，實行地方一把手對本地空氣質量的問責制，將環境質量考評與當地要員的升遷相捆綁，早已被許多專家指出過。地方一旦出現惡性污染事件，黨政一把手的仕途將受到影響甚至終止。如果查出這些地方要員對污染企業的行為進行袒護，則以共同犯罪論處，依法懲辦，以此遏制環境問題的惡化。
其次是技術上的促進，要大膽借鑒和推廣使用國外發達國家的治污經驗。證據顯示，近期北京的霧霾有相當部分是由於使用了含硫量較高的汽柴油，為此，政府已明確要求汽柴油的供應商降低含硫成分，提升油品質量。問題是，這可能成為汽柴油漲價的藉口，從而損害消費者的利益。要解決這一牽扯各方利益的矛盾，必須劃清政府、企業和消費者在改善空氣質量這一問題上的各自責任，究竟怎樣的制度性安排能夠實現全社會的福利最大化，這才是最重要的，當然落實起來也很難。難就難在此時的社會福利包括了清潔空氣所帶來的好處，而這一點往往被決策者們所忽略掉了。
近年中國在監測空氣污染方面已經取得了很大進展，最值一提的便是PM2.5的發布。從之前只監測PM10，到現在監測對人體健康危害最大、更細微的顆粒物PM2.5，這些技術上的進步表明，政府可隨時掌握空氣質量，為及時整治提供了可能，但環境監測技術進步絲毫代替不了城市空氣質量的改善。因此，治理空氣污染除去技術上輔佐以外，還必須要有新的思維。
其實，許多發達國家都在環境問題上走過彎路，吃過大虧。例如，英國倫敦在上個世紀五十年代就曾出現導致上千人死亡的空氣污染事件，經過幾十年的治理，倫敦的空氣質量已經得到了明顯改善，這些經驗非常值得認真吸取和借鑒。
發達國家在清潔空氣的實踐方面也摸索出許多行之有效的方法，如美國環保署（EPA）於上個世紀70年代就推出空氣污染指數（Air Pollution Index）。由於該指數能夠向公眾提供及時、準確、易於理解的空氣質量狀況，因而被世界許多國家所採納。
中國也制訂出了類似的空氣污染指數，並在官媒上大張旗鼓地發布。直覺上，這項舉措可以警示並促進當地政府改進環境質量，但最近一項有中國學者參與的研究揭示出，政府推動的環保行動有其陰暗的一面。這篇題為“空氣污染數據的博弈：來自中國的教訓”（Gaming In Air Pollution Data? Lessons From China）的論文，由美國著名智庫國民經濟研究局（NBER）幾周前發布。
這項研究表明，政府主辦的環保行動，如全國衛生城市評選存在虛假的成分。通過對中國多個城市的跟蹤研究，那些處於中國全國衛生城市臨界位置的政府，會有強烈的動機操縱空氣質量監測數據，通過篡改藍天數目從而入選全國衛生城市，而那些空氣質量一直處於優良的城市則沒有這樣的動機。看得出，這里存在一種博弈，而這種博弈的結果無益於空氣質量的改進。此時，政府要做的便是修改博弈的規則，令各方產生有助於提升空氣質量的行為動機。
最後需要指出的是，對於中國這樣一個城市人口居住相對密集的國家，空氣污染對人體健康造成的危害更大，也更為集中。特別是，隨著中國工業化和城市化的大規模展開，空氣污染問題將愈發突出。與此同時，公眾環保意識的覺醒以及對於空氣質量需求的快速提升，都使得整治空氣污染遲早成為政府需要面對的又一項民生工程，現在到了政府展示決心和落實行動的時候了。
王軍，中國天則經濟研究所客座研究員
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