治理霧霾不是免費午餐

英國金融時報

2013年1月，中國北方大部分城市遭遇嚴重霧霾,由此引發了關於空氣污染沸沸揚揚的全民討論，並似乎最終帶來了一些關於油品升級的好消息。但是如果大家仍然都只希望在污染治理中“搭便車”，而不願正視保護環境所需承擔的責任與成本，那麽“北京咳”將繼續尷尬地成為“北京特產”。

在大城市中，近年來機動車尾氣排放（霧霾的主要來源之一）的增長速度遠超過另一個主要的排放源——燃煤。北京正在加快使用天然氣代替燃煤供熱和發電的進程，而機動車排放業已成為北京霧霾最大的污染源，也是治理的重點和難點。

2月6日，中國國務院常務會議決定，2014年底前汽柴油完成國IV標準的過渡，並在三年後進一步升級到國V標準。這意味著汽柴油中的含硫量將從現在的150ppm（國III標準）下降到不高於10ppm（國V標準）。在以成本為由推諉多年後，兩大石油公司預計升級到國IV標準將需要投入超過500億元進行設備升級改造。這一升級成本該由誰來買單立即成為消費者最關心的話題。一方面煉油企業持續虧損要求政府補貼，另一方面車主們對於油價上漲怨聲載道，似乎只有政府買單才是皆大歡喜的唯一齣路。

在國外，油品升級的成本通常由消費者、油企和政府三方共同承擔。政府的主要責任是通過政策杠桿讓三方以合理的比例共同承擔上升的成本，同時盡量減少對低收入人群基本生活的影響。
除少數產油國外的大部分國家都對燃油徵收較高的稅收，以抑制原油需求同時籌集資金投資交通設施。例如在歐洲，稅收普遍占油價的一半以上，這部分收入通常用於交通系統的維護與改善。在中國，雖然目前稅收只占油價的三成左右，但是由於居民收入水平不高，供應又日益依賴進口，逐漸向國際水平靠近的油價已經讓很多車主感受到了壓力。考慮到中國柴油價格對交通運輸、農業等經濟部門影響很大，油價的上升空間的確有限。中國目前徵收的燃油消費稅為每升0.8-1元，而這部分稅費大部分被用於支持高速公路網的建設與維護，難以支付油品升級成本。

但增加燃油消費稅並不是唯一齣路，政府還可以有其他選項。2011年三大油企上繳的石油特別收益金（通常稱為“暴利稅”）接近2000億元人民幣，政府可以考慮加大返還給煉油企業的比例，作為其為油品升級承擔的成本，避免使用稅收支付。但更重要的是，“暴利稅”作為從原油開採中獲取的超額利潤，除了調節產業上下游收益的功能外，還應該盡量用於減少未來對原油的需求。大力發展和完善城市公共交通、交通電氣化以及新能源汽車的普及，可以減少油價上升給普通居民帶來的影響，同時避免未來的交通體系受到原油日益耗竭的不利影響。這一要求在中國顯得尤為迫切。中國原油對外依存度目前已經超過了60%的國際警戒線，而且還在繼續上升。

如果主要靠稅收來支付油品升級的成本，其實是變相的“劫貧濟富”——補貼相對富裕的有車族並不合理。開車是一種生活方式，但同時造成污染，影響的是所有居民的健康和公共環境，因此車主需要為此承擔相應的責任和成本，理性用車。現在北京近一半的小汽車出行都是在5公里以內，而這個距離本來更適合自行車和步行。國外很多政府對此採取了一系列有效措施，包括提高燃油稅、增加中心區域停車費用、鼓勵拼車、以及在特定區域和時段徵收擁堵費等。中國應該以此為鑒，讓用車成本更好地反映資源稀缺程度及造成的環境損害。另外，國家還應該逐漸取消對交通運輸特別是出租車行業的燃油補貼，將真實成本傳遞給消費者，以鼓勵提高效率，減少不必要的需求。

治理霧霾不會是免費的午餐，但“不患寡而患不均”。如果治理污染的成本不能在政府、石油企業以及消費者之間得到公平的分配，如果公務車不能與私家車一視同仁，如果有車族只想著自己的便宜和方便，如果“兩桶油”可以享受壟斷的超額紅利而逃避其環境與社會責任，那麽最後的公平就只能尷尬地體現在霧霾面前的“人人平等”了。

王韜，清華—卡內基全球政策中心駐會研究員