中國經濟失衡及其走向

英國金融時報
張立偉

日益失衡的中國經濟面臨能否可持續健康發展的挑戰，這是舊模式的慣性所致，但這種模式也是創造中國奇跡的原動力。因此，對舊模式的大規模改造是項巨大的挑戰，這需要政府自我否定，並可能影響到增長。

從各項數據上看，中國經濟失衡始自2003年，此後一直伴隨著不平衡、不協調、不可持續的問題。這一年，中央政府首次提出了“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀”，試圖修正舊模式。那麽，為何科學發展觀沒有糾正失衡，反而讓失衡加劇呢？

這要從2004年談起。這一年春節剛過，國務院決定對鋼鐵、電解鋁、水泥等投資過度行業進行控制並收緊信貸政策。但此次調控甫出就遭反對，國務院在調控前專門組織了四個調查小組分別赴東中西部和東北地區調研，都否認經濟存在過熱，一些東部城市公開反對調控。到了4月26日，中央政治局不得不召開會議，要求統一思想，控制經濟過熱，支持調控。

這次調控既是抑制新一屆政府“政治周期”開端的大躍進，也是為調整經濟結構，推行可持續發展的理念。但調控仍無法推進，最終中央採取殺雞駭猴的做法，關停鐵本、建龍等鋼鐵公司，其目的是震懾地方政府而非打擊民營企業，因為這些項目是地方政府違規、越權審批上馬的，而地方政府又普遍反對調控。到了6月上旬，國務院宣佈調控已經收到成效，讓此輪調控在爭議中匆匆結束。
應當說，此次調控的目的是好的，手段是錯誤的，但在無人響應的情況下，以微觀的行政打擊推動政策的執行似乎也不可避免，尤其是，政府根本沒有形成市場化的調控手段。這次調控暴露了中央的無力，如果一次普通的調控都做不到，實現發展模式的轉型更不可能。

筆者認為，失敗的原因在於，目前的政治體制是以追求經濟增長為最大的政治正確，這是鄧小平的政治遺產，而後由“保八”等目標具體化，由GDP與政績掛鉤驅動。其次，是中央權威的喪失，“十六大”後中央採取集體領導體制，決策缺乏效率，如果不能統一思想，而又缺少一個最終拍板的權威，就無法調動政治資源推動調控和轉型；當然，最大的障礙是官僚集團，他們既有政績需要，更有利益渴求，事實上，官僚集團利益最大化是現有模式的核心動力。在無法觸動既得利益格局的背景下，過去十年，中央僅僅在某些增量領域有所作為，比如提高農民以及弱勢群體的社會保障。

回顧過去十年，中國既有經濟規模的成功，也有社會與經濟日益無法承受的失衡。如果這些成功和問題是由一種模式製造的話，那麽，這種模式顯然是1990年代改革的產物，過去十年只是新人駕駛老車。

1990年代中期後的改革是大刀闊斧式的，政府退出了很多領域，最終建立了一套控制資源配置的官僚體系，通過資源的調配和誘導刺激經濟增長。這個體系首先由發改委、財政部、央行等部門實現對經濟的乾預和主導；重組金融、鋼鐵、石油、電力、通訊等行業，強化了中央對資源的壟斷；分稅制改革則提高了中央通過投資左右經濟的財政能力。

在所謂“集體總統制”下，中央決策與執行能力下降，權威削弱，各個部委、地方政府與央企借機擴張權力，追求利益最大化，加速了經濟失衡與社會失控。比如地方政府過度依賴土地財政造成地產泡沫與“血色拆遷”問題，集體抵制地產調控；央企帶動“國進民退”潮流；發改委、工信部等部門越來越多的增加審批和管制。這些失控的權利擴張阻礙了經濟轉型，資源和權力越來越向政府、國企集中，造成經濟失衡、社會不公等問題愈演愈烈。


經濟不平衡製造的不穩定性越來越強，過去十年，幾乎年年調控，宏觀經濟政策在“防通脹”、“保增長”和“促轉型”之間和稀泥，不斷以微調和反周期措施熨平波動，這進一步強化了政府乾預經濟的權力，陷入問題越來越多、乾預也就越來越多、而乾預又會製造更多問題的惡性循環。

權力失控以及既得利益集團不受制約的局面不改變，僅靠宏觀經濟政策的修補，無法避免中國經濟由失衡滑向坍塌。新的一輪政治周期即將開啟，如果不改革上層政治結構，中國依舊會在舊模式的軌道上狂奔。但是，地方政府依靠吸血的土地財政進行高杠桿的投資模式，因為土地資源與市場需求同時減少而無法持續，在過去的幾年內，通過融資平臺大舉借貸，繼而借“影子銀行”借舊還新，已經讓不少地方政府實質性地財政破產。中國這輛舊車已經沒有燃油，正在依靠透支前進。

十八大一中全會對上層權力結構做出了改變，黨內權力出現集中的趨勢，政治局常委由九人減少到七人，也在制度上進一步避免老人乾政，這會提高決策效率，增加中央權威，尤其是負責國務的總理地位得到提高，有利於總書記與總理調動政治資源推動政治、經濟與社會改革。

在明年新一屆政府成立之際，是對官僚體系改革的重要契機，可以避免來自既得利益集團的直接阻力，改革官僚體系也是中國經濟改革的必要前提。首先，應該大幅削減部委乾預市場的權力，推行大部制雖然可精簡機構，但一些權力不會消失而是轉移。有“小國務院”之稱的發改委以及工信部等部委，是乾預市場最嚴重的部委，應是改革的重點；管制文化市場的部門也過多，且都偏向保守，文化產業搞成了形象工程、政績工程，市場卻一直在停滯。其他部委的管制權也應該統統削弱，增加其服務功能。
國有企業改革在過去幾年一直被意識形態之爭綁架，事實上，改革國有企業從來沒有私有化的計劃，而是應該放開他們所壟斷的行業準入限制與政府的價格管制，讓市場來配置資源。改革國有企業也是分配製度改革的一部分，壟斷企業應該將更多的利潤上繳財政，而不是轉化為職工的高收入與高福利。國企的利潤留存也是中國重復投資的重要原因之一。

真正具有挑戰性的是重塑中央與地方的關系，改革已經不合時宜的分稅制，讓地方政府事權與財權匹配，避免繼續走“土地財政”的老路。中央要向地方放權，鼓勵發揮地方優勢與創造性，促進經濟內生性增長，不同的地方有不同的發展模式。當然，改革部委既是向市場放權的過程，也有利於擴大地方的自主權。關鍵是如何制約這些“土皇帝”，中央放權更不容易監督地方政府，那麽，在制度上要求地方財政預算透明，重大投資公開討論是很有必要的，開放輿論監督，通過“公開性”來制約地方政府。不過，推動縣級直接選舉才是唯一有效的制度約束。

最終能否推動轉型，改善經濟結構，取決於中央是否仍然以經濟增長為首要的政治任務，如果不改變這個政治目標，那麽，這個政治體系從上到下，仍然會動用一切資源保增長，在經濟規模如此之大的情況下，保增長消耗的資源成本也會越來越高。這會進一步損害市場，加劇經濟失衡。

（作者是資深媒體人。本文僅代表作者本人觀點）