華爾街日報
Simon Commander ， 王研
五年以來，席卷西方發達國家的全球經濟危機帶來了大量的失業，人們走上街頭示威遊行。在美國，每12個從業人員中就有一人在找工作，而在危機中掙紮的希臘和西班牙，四分之一的人失業，許多人不得不延長工作時間以保住自己的工作位子。
盡管發達國家人們的工作和收入受到不確定性的威脅，但並無一人預言這些國家會出現20世紀20年代末大蕭條時期的那種翻天覆地的社會動盪。為什麼？原因當然十分復雜，但其中最重要的區別就是，那時人們失業之後不得不依賴投親靠友，家庭支持，或靠救濟存活。現在，至少在歐洲，一套失業保險和社會資助體系已經建立並運行了60余年。
這套社保體系為失業人群提供一定收入，在最好的情況下，支持他們直到找到新的工作。即使在對這一體系持懷疑態度的人眾多的美國，過去幾年都多次延長了對失業人群的保險福利，奧巴馬總統對醫療保險亦進行了大幅度改革。當然不論是在歐洲或北美，這種幹預都不能完全止痛──包括精神的和物質的痛苦，但它們至少能防止出現絕望情緒和隨之而來的政治動盪。
不久以前，像中國這樣迅速發展的新興市場的決策人士們深信，像歐洲那樣實行失業保險必定會使經濟癱瘓──懶惰、遊手好閑的勞工注定帶來財政詛咒。社會福利似乎與依賴性相等，發展中國家為避免勞工的壞習慣最好不要提供任何公共或社會保險。
時過境遷，人心思變。盡管不像發達國家那樣經受了嚴重的危機，但中國經濟也經歷了相當痛苦的減速。2008年底，外需不足導致沿海地區許多出口加工區的工人失掉工作或不得不削減工作時間，幾近3000萬農民工失掉工作不得不回到家鄉或投親靠友。隨之而來的社會政治風險和民族矛盾令各級政府警醒，意識到僅僅依賴勞工市場而無完備的失業保障是不行的。另外，現存體系過度依賴個人和家庭來提供保障，繼續鼓勵家庭為審慎目的過度儲蓄，將延續宏觀經濟的不均衡，無助於結構重組。
盡管中國政府已承諾要擴大社會福利的覆蓋面，但嘴上所說與實際所作並不吻合。現在只有約37% 的城鎮職工擁有失業保險，而且覆蓋面還在下降。已覆蓋的職工一般都在較大的正規企業工作，包括國有企事業部門、三資企業或上市企業。這意味著在有一半以上人口居住的城鎮中，有大量的在小微企業或非正規企業工作的從業人員沒有失業保險。公共政策仍然只偏重服務勞動力中的一小部分而歧視農民工或那些在小微企業的從業者。
中國現存的這種城鄉雙軌制體系既不公平亦無助於效率，但為它辯護的大有人在。 他們說改革這種體系首先會造成財政難以承受的巨額負擔，其次，擴大覆蓋面會導致激勵體制的扭曲，鼓勵遊手好閑。兩個論點都有一定道理。有些歐洲國家基於親身經歷充分認識到，一個設計不好的體系確實會導致資源錯配和懶惰的壞習慣。但是現在沒有任何理由重復這些明顯的錯誤。個別歐洲國家的債務危機並不是現代社會保險體系的必然結果，遠遠不是。恰恰相反，我們認為中國如果不能及時改革其現存的社保體系，必然帶來經濟效率的損失甚至造成社會的動盪。經濟效率的損失體現在一些企業會“庫存”勞工，因為它們不想使工人失業，或者，會解雇太多的工人因為解雇對雇主而言代價很低 （盡管對雇員的代價極高）。毋庸贅言， 2007-2008年以來的社會動盪已充分顯示了它們的惡果。
如果已有足夠理由對現行社保體制進行改革的話，該怎樣設計新的體制和過渡模式呢？參考其他國家的最佳實踐經驗並與中國的實際相結合是關鍵。
不像其他新興市場，中國在這方面具有一定優勢。社會保險的原則，特別是失業保險的原則，已被普遍接受，且保險已經開始覆蓋──即便是部分的，覆蓋很窄的。現在中國面臨的挑戰是如何以一個明智而可行的方式來推廣它，使之更為公平公正可持續且不會引入令人慵懶的激勵。有人會說這說起來容易做起來難。當然要設計一個好的架構需要作細致的準備：包括收集並分析勞動市場的詳盡可靠的數據──哪些人最容易丟掉工作？他們的年齡、性別、居民身份、居住地址？減員是經常發生嗎？一般失業人員會用多久才能找到工作？
另外，要想設定一個好的激勵體制，需要進行試點工作，以便決策層能夠確切了解失業保險的福利水平和時間長度要如何設定才不會減少人們尋找工作的積極性。同時，體制的設計參數──失業概率、收入支持水平、尋找工作的激勵──要與籌資體制統籌考慮以便保証財政的可行性，既要公平亦要防止慵懶導致賦稅人和政府難以承受的財政負擔。這也是為什麼保險原則也就是共同攤繳原則最為關鍵的原因所在。
哪種失業保險制度適於中國是顯而易見的，盡管其參數應基於各省市和全國的數據分析來設定。首先，最重要的是擴展覆蓋面，全面覆蓋正規部門的從業人員，不管雇主是民營還是國有，企業是大還是小。第二是將保險福利的設計與管理簡單化。第三是保險福利的時間長度應改為 9-12 個月，而不是目前的24個月。第四，當設計失業保險融資體系時，融資的“水池”必須足夠大，以確保可持續性。第五，各省的體系應盡快協調起來，至少保証從業人員的失業保險具有跨省市的可攜性。
其中一個最難的挑戰是如何處理大量農民工和非正規部門的從業人員。農民工，特別是建築部門的農民工，流動性大且有很大一部分未簽勞動合同因而被排斥在正規部門的社保體系之外。非正規部門的從業人員（包含未注冊的商販等）沒有參保資格，部分原因是因為他們收入的性質，以及他們自身及其雇主的供款能力和意願。但是，如果將他們排斥在外將會造成災難性後果。針對農民工和非正規部門的新的失業保險計劃，開始應以從業人員自己的供款為主，以政府的匹配性補貼為輔。一段時間以後，政府的補貼會逐步減少，由於雇主的供款意願和能力增強，最終會完全替代政府的補貼。
像中國這樣有活力的正走向現代化的國家，不可能繼續維持現狀。現存的失業保險體系覆蓋面過窄，既不公平亦無助於效率，設計上過於依賴家庭和個人來防范就業波動的風險。發達國家的教訓是設計的失敗會帶來極高代價，但是回避改革，回避重新設計構建一個新的社會契約則更會導致災難。現在是行動的時候了。
（Simon Commander與王研博士分別任Altura Partner咨詢公司的首席執行官和資深經濟學家。Altura Partners咨詢公司與新興市場國家決策層和跨國公司合作多年，有豐富的國際發展經濟政策與戰略咨詢經驗，包括失業保險和勞動力市場機制的設計、分析及政策咨詢。）
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