環評中的公眾參與缺失

紐約時報
夏軍

7月3日，在群體性抗議和衝突事件的巨大壓力下，四川什邡市委、市政府決定停止宏達鉬銅項目建設，今後不再建設這一項目。當地市委書記說：由於前期對民眾的溝通工作“不到位”，造成了部分群眾對該項目不了解、不理解、不支持。一項“看上去很美”的工程，環評過關民意不過關，最終被迫放棄。

為何會出現環評過關民意不過關？在我看來，此項目的環保審批程序，存在着不可迴避的重大失誤。

按照《環境影響評價法》，除國家規定需要保密的情形除外，“專項規劃的編製機關對可能造成不良環境影響並直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者採取其他形式，徵求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。”

然而，從我的法律實務經驗來看，當前建設項目環境影響評價最嚴重的問題，恐怕是公眾參與環節不符合法律程序，具體表現為：信息披露不充分，徵求民意不全面，交流溝通不順暢，制約機制不到位。有的建設單位、環評機構和基層政府甚至公然造假、愚弄民眾、欺騙審批機關，用不正當手段獲取環評批文。

其中最典型的例子，是秦皇島西部生活垃圾焚燒發電廠環評及深圳比亞迪鋰電池廠環評引發的行政訴訟案。

2011年1月，潘志中等四位村民訴河北省環保廳秦皇島西部生活垃圾焚燒發電廠環評批覆一案，是中國首例因公眾參與問題導致環保行政許可被撤銷的行政訴訟案件。我參與了該案的代理。

在該案中，經原告對100份公眾參與意見調查表核實，不存在調查表中名字的人員15人，已經死亡的1人，已離開本村多年、且一直在外的有13人，因故意傷害他人已潛逃八年之久的1人，重複填寫調查表，即一人填寫兩份調查表的1人。村幹部5人，但皆稱未見過調查表，也從未填寫過該表。剩餘的64份調查表與實際村民名字相符，但這64位村民稱既未見過該調查表，也沒有填寫和簽名，且一致不同意在該地建設垃圾焚燒項目。

該案最後以河北省環保廳下令該廠停工，要求重新組織公眾參與，同時暫停秦皇島全市建設項目的環評審批告終。

而比亞迪則因員工冒充周邊居民填寫公眾參與調查表，而被發現並提起行政訴訟。結果廠商向環保部門主動撤回項目環評申請。

但這樣的成功案例很少。由於缺乏環評程序操作細則、缺乏獨立審判的法治環境，針對環保審批的大多數訴訟都很難成功，甚至無法獲得法院受理。這樣的不正常狀況，反過來加深了民眾對依法維權的不信任感，刺激了民粹主義和街頭政治，導致非理性的甚至暴力性的民意表達，造成社會的緊張和衝突，帶來各種嚴重的負面影響。

什邡事件發生後，什邡市委書記李成金在接受媒體採訪時表示，由於前期宣傳工作不到位，造成了部分群眾對該項目不了解不理解不支持。

談到環保工作，說實話，我不擔心環境工程技術領域出什麼大問題。環保部擁有國家級權威專家，掌握着技術方面的話語權。我最擔心的問題，一是程序，二是誠信。最有可能從根上毀了環保工作的，是虛假，是欺騙，是無視民意，是麻木不仁。

當前的建設項目環評，普遍重審批輕監管、重技術輕人文、封閉操作、制衡不足。為數不少的環評文件質量不高、粗製濫造，只要建設單位滿意，報告怎麼寫都行。

而環保部門也習慣於以技術審查代替法律審查，不重視法律的正當程序，不重視利益相關方的意見，排斥律師和法律專家的參與。因此毫不奇怪，環評及其審批法治性不強，公信力受影響，在理念和機制上不適應依法行政、公眾參與的嚴格要求。

與國外相比，中國的環評似乎更多地被當做工程技術問題，整個流程都處於不透明的狀態，公眾參與滯後，法治精神缺失。即使被迫公示建設項目信息和環境信息，也採取選擇性的甚至誤導性的片面披露，環評報告的全文和關鍵細節並不對社會公開。

多年來，儘管相關專家和環保組織一直在呼籲公布環評報告，但進展並不順利。而環評機構、評審專家背離科學立場，不負責任地發表虛浮虛誇的意見，更是常見的現象。一些建設項目因信息披露和公眾參與瑕疵遭到民眾質疑和抵制，成為重大環境衝突事件的誘因。

那麼，如何保證審批機關、環境決策者看到真實的公眾意見？如何保證調查問卷等環節符合實情、沒有造假？

最簡單便捷的辦法，就是讓律師參與進來，進行現場鑒證，強制要求建設單位聘請律師，對公眾參與環評的真實合法有效，提供認定意見。

現在環評機構和評估中心其實壓力很大，它們實際上不光是負責技術評估和技術審查，相當一部分工作是法律評估和法律事務，幹了不少不屬於工程專家的活兒，一身數任、“客串”律師，但吃力不討好，效果並不理想。

改變這種不科學的制度設計，就是按照當代法治理念和成熟的監管架構，引入制約和分擔機制，讓有素養的律師來協助環保部門提高環評質量，維護法律尊嚴，維護程序正義。

建設項目往往涉及重大公共利益，民眾極為關切，與資本市場非常相似。在證券領域，證監會高度重視律師的作用，這一成熟成功的治理模式，值得環保部門借鑒。

為了完善第三方評估監管，更好地落實公眾參與，應當把律師事務所出具的法律意見書，列為環境影響較大建設項目環評申請、環評審查的必備文件。律師主要針對公眾參與環節、企業環境守法狀況、建設項目規劃相符性、環境法律及社會穩定風險防範，作出專業化的法律認證。

通過環境律師這樣的專業性外部制約力量，可以維護公眾環境權益，實現廠群順暢溝通和官民良性互動，讓環評全過程處於公眾的監督之下，提升公眾對環境決策的認同感和滿意度，從而有效地預防和化解重大群體性環境事件。


夏軍是中國北京中咨律師事務所資深環境律師。