中國城鎮化的歷史使命

英國金融時報
宋健坤

中國的城鎮化建設，其承載的含義遠遠超越經濟領域，絕非僅 限於滿足社會需求的生產力範疇，已經全面觸摸到整個社會的結構性變革，它撬動具有進步意義的生產關系的同步再調整，是推動中國走向第三次社會變革的歷史性 跨越。消除“二元結構”社會、建立“新型土地”制度、實施“社會改造”工程，這是歷史所賦予它的三大核心使命。

消除“二元結構”社會

消除“二元結構”社會，這是中國城鎮化建設最具標志性意義的戰略目標。完成這一歷史任務，方能使中國現代化建設，補齊失缺度，具有完整性；方能使中 國小康社會建設，解決均衡度，具有充實性。從目前看，要實現消除“二元結構”社會，必須發揮“孵化”，“消納”，“反哺”這三大功能作用。

所謂城鎮化建設的“孵化功能”，是指在城鎮化建設過程中，必須立足於在農村領域推進小城鎮建設的同時，要積極推動產業向中西部廣大農村轉移，實現以 產業發展來“孵化”城鎮化的建設。目前在全球範圍看，發展中國家的城市化建設沒有一個是被公認成功的,其城鎮化建設失敗的主要原因，均在於缺少以產業作動 能的支持。

所 謂“產業動能”是指在資源和空間要素的直接作用下所產生的推動國家或地區社會和經濟進步的動力及其貢獻率。據新華網2012年12月24日發布的《中國資 源空間價值評估(2012年)報告》顯示，2011年中國省域經濟的經濟驅動力評估排名：江蘇、廣東、山東、上海、遼寧、浙江、河南、湖南、四川、福建位 列前十。目前，產業動能對涵蓋農村經濟在內的區域整體經濟的拉動日益明顯。

李克強最近承認，“中國發展最大的差距是城鄉差距和區域差距，這也是現代化建設最大的難題。從城鄉看，６億多農民與６億多城鎮人口的收入差距超過３ 倍；從區域看，東部人均國內生產總值平均超過８０００美元，中西部最低的地方只有１０００多美元。縮小城鄉差距，要靠城鎮化，發展現代農業，推進城鄉一體 化。”從發展趨勢看，今後相當長的時期內，產業發展都將成為驅動中國城鎮化建設的主要動力。實現縮小城鄉差距的重任，在很大程度上將落在大力推動農業現代 化的實施上。

中國農業現代化已經由傳統意義上的生產現代化，發展到現代意義上的生產、流通、消費三位一體的現代化。實現中國農業現代化，既可以盤活農村經濟，同 時還能實現提振內需的目的。目前看，若要實現中國農業現代化，必須以實現產業升級來拉動。這就要求今後經濟發展，在客觀上要符合空間結構與資源特徵，註重 產出的效率與質量，在路徑上要從空間結構優化入手，帶動從資源配置到產業升級的全鏈條的優化與升級。

所以，盡快實現農業現代化，並以此作為產業動能來“孵化”城鎮化的建設發展，這將成為推進中國城鎮化建設所要堅持的第一項基本原則。

所謂城鎮化建設的“消納功能”，是指在城鎮化建設過程中，首先要客觀地評估現有的城鎮化發展的“承載力”水平，其後要對城鎮化未來發展的目標期設定一個“安全閥值”，這樣方可在預知的合理發展空間內，讓現有城鎮做到積極有序地接納“新成員”。


不可否認，今天的“城鎮門檻”，已經成為城裡人——既得利益的守護者與城外人——欲求分享的跨入者間的一道生死線！為攫取存入城鎮賬戶的待分配或按人頭可獲取的公共紅利，雙方的博弈已經展現出群發性特徵。

提出城鎮化建設的“消納功能”，就是要盡快提高城市化的管理效率。這要求城市的管理者們，要加強對落後的城市基礎設施改造，完善對城市市民的福利待遇。據麥肯錫全球研究院（MGI）分析，“城市化進程的蓬勃發展將帶來大規模的建設和基礎設施需求，從而會為全球經濟提供支持”。

中國城鎮化率目前高達50%多,但是其中有超過10%的流動人口是不享受市民待遇的,這是現今中國城鎮化建設的“缺憾”。如何以包容的心態和開放的制度安排，吸納農民工“進城”，讓進城的農民工在醫療、教育、戶籍等方面逐步享受到“城裡人”的平等待遇，這對城裡人，尤其是城市管理者而言，面臨實質性考驗。改變農民的身份，進而削平中國本不該長期存在的社會結構的差異性，對此，城鎮化毫無疑問是一個在推動社會進步的巨大工程。

以城鎮化發展的“承載力”水平，來設定未來城鎮化發展的“安全閥值”，這是以科學方式來推進中國城鎮化建設必須堅持的第二項基本原則。
所謂城鎮化建設的“反哺功能”，是指在城鎮化建設過程中，中央政府要加大對農村經濟與社會發展中的一次財政支持力度與對農民的二次財政轉移的支付力度。這樣，方可有效地推動農村經濟的快速發展，大幅度縮小城鄉居民的消費差距，使農民盡快分享到國家高速發展的紅利。從政策實施的效果看，僅靠對產出效益之比甚差的農產品進行有限度的直補，無法從根本上消除城鄉居民的差距，更無法解決農民最盼望解決的現實困難。

農村是城市的養育之源。但是，由於歷史的積久推延，農村的發展始終處於滯後狀態；因落後的生產方式和處於產業結構末端的疊加效應，農民的收入還處在與城市居民收入在不斷拉大距離的困難窘境。研究表明，2011年中國農村農民與城鎮居民的消費實際差據為10457.435元，預測表明，城鄉居民的消費差距還將繼續擴大，如不採取措施調整，預計在2045年，城鄉居民的消費實際差據將拉大到73057元。

“缺錢少地”是目前中國農村面臨的真實現狀。從目前中國各個社會群體的情況來看，最需要養老保險和其他社會保險的，就是農村的農民群體。從城裡寄回鄉下的打工錢，成為農村“空巢老人”們期盼的救命錢。“養兒防老”的“生物規律”還在延續，它已經成為拉緊與城裡打工的年輕一代農民之間的“紅絲帶”。老一代農民所面臨的養老困境正在一步步逼近，他們現在最大的心願，就是能跟城裡人一樣，就近領到養老金。如果不解決他們的養老問題，必將給未來中國的發展和穩定帶來影響。

破解農民老難題，已經成為推進城鎮化建設的關鍵。解決農村農民的老問題，最根本的辦法，是要提高中國社會保險的統籌層次。目前看，有必要對當前的公共財政體制進行重大改革：或集中財力用於社會福利體系建設，或大幅增加地方政府能夠調配的資源。2011年人力社保事業發展統計公報顯示，在廣大農民群體中僅占小部分的農民工人參加養老保險的數僅為4140萬人。


因此，農村的農民社保、醫保等各類保險問題，已經成為事關農民切身利益的頭等大事。它不但映襯出“反哺功能”的重要意義，更成為事關中國經濟未來可持續發展的戰略性問題。

中國幅員遼闊，城鄉差別巨大，其中貧困地區差距尤其顯著，有三個明顯特徵：一是具有邊界性。省域之間產業互補性差，“老死不相往來”，導致省域邊界出現大量貧困地區。以北京為例，在北京周邊與河北接壤的100多公里的周邊半徑範圍，就形成了一個“環首都貧困帶”。二是具有地理性。在數省交界的山區地帶，形成包括六盤山區、秦巴山區等11個區域的連片特困地區。三是兼具地理與文化性。例如，一些地處偏僻地區的少數民族聚集區，外出打工應該是脫貧的有效方式之一，但因為許多少數民族聚居區域，他們不擅講漢語，這種脫貧方式就沒辦法應用。

這說明，中國要消除“二元結構”社會，實現城鄉一體化的發展目標，還要走相當長的路。“孵化功能”、“消納功能”、“反哺功能”成為消除中國社會現有“二元結構”的三大基本功能。這三大功能的發揮，可以有效縮減目前的城鄉差異，緩解中國廣大農村擠壓已久的矛盾，是現階段解決“二元結構”差異化的積極手段。

建立“新型土地”制度
建立“新型土地”制度，這是中國城鎮化建設最為艱巨的歷史重任。土地問題，歷來是中國經濟與社會發展所聚焦的最為敏感問題。中國城鎮化建設過程所環繞的主題，實質就是土地的制度設計問題。任何想繞過此問題或試圖肢解開此問題，以求破解城鎮化的努力都將是徒勞的。

中國經濟發展到今天，客觀上已經受到傳統發展路徑制約：從模式看，出口後勁乏力，投資產生了嚴重的經濟低效率與脆弱性的問題，內需在短時間內無法起到拉動全局的作用；從周期看，面臨新的高折舊提取周期，前期的基礎性建設項目又要進入追加投資期，這對企業效益與宏觀效益的增收，都將同步產生嚴重影響；從矛盾看，解決就業是當前也是今後長期的主要任務，解決方法只有一個，繼續保持高速發展，離開高速度發展，諸多矛盾都將聚集，很難尋求解決機會。

從規律看，要實現經濟可持續高速發展，辦法只有兩個：一是依靠適度通脹；二是依靠資產增值。中國4萬億刺激措施的出台，從對比效益看，中國經濟增長速度是美國3倍，但是它在世界500強企業名單中的份額從9.3%降到了6.6%，快速增長速度並沒有得到回報，自2009年年底以來，中國企業的總市值下跌了9%，而美國表現最好的股票上漲了31%。這說明中國實際上已經透支了第一個方法。選擇速度是中國經濟發展的無奈之舉，但是即便如此，目前也只能被迫放棄前者，去選擇“資產增值”方法來繼續推動經濟的高速增長。

可以預見，在被動性實施“資產增值”方法來保持經濟高速增長的同時，“土地資源”的經濟效益將會迭創新高，其絕對值將遠高於其他產業GDP的平均值。由此將進一步調整人們追逐“土地資源”的偏好，這無疑將會推動土地資源大步走向“過度集中”。

站在明天回看今天，可以發現：這種聚集風險的“過度集中”，“恰好”是今天的制度設計者們正在積極鋪設，甚至動用輿論工具在刻意提倡的——“土地配置市場化”與“土地流轉規模化”已經成為下輪改革的主題。


不可否認，促進“土地配置市場化”與“土地流轉規模化”，是中國實現農業現代化、城鎮化發展乃至搞活農村經濟等諸多宏偉目標的基礎性條件。但是盤活土地資源必然觸及“土地確權”問題，也就是說，土地制度的調整，將必然導致中國未來農村出現向三個不同方向演變的結果：

一是現農民通過“維系性命的土地要素”來交換並得到在未來城鎮生活的所需，即贏得“滋補未來新生活的全過程”，農民以“土地換身份”，實現了與城市人的“同富貴”，政府通過“資源換空間”，實現了城鎮化的良性發展；

二是現農民通過“土地要素”的交換，以失去“地權”為條件，換得農民就地“上樓”，農民僅獲得小康生活的“標簽”，而交換的另一方則贏取含有“地權”的“土地要素”，成為因整合土地而成巨富的利益集團。之後，農民將無奈的再次“淪為”利益集團所雇傭的具有現代意義的“雇農”；

三是現農民在“土地要素”的交易方式、定價原則、交換結果皆為被動的情形之下，被動將自己的“命根子”交給利益方，換得名義上的城鎮身份，但最終落得房屋買不起、工作無著落的“城鎮游民”。
實際上，理論工作者們早已將後面兩種農民的身份轉換定位為：是實現城鎮化過程中不幸落入的“中等陷阱”。但是，當我們有足夠的時間和充足的理由，站在歷史的遠郊來聚焦到今天的鏡頭，我們不得不深感疑惑：為什麽從理論準備到制度設計，不去做爭取第一種結果的努力呢？沒錯，改革允許出現差錯，摸著石頭過河也允許支付成本。但是，在將土地資源的轉換利益究竟讓位於貧困一方，還是利益一方的核心性原則上，秤砣終究是要做出選擇的。

放眼望去，在土地資源日益緊張的今天，利益集團攫取出的高爾夫球場、開發區，比比皆是；在地權緊張的時下，地方土地財政膨脹出的鬼城、小產權，無處不在。土地資源的價值，在中國只有通過管理者手中控制，才能由“指標”、“價格”、“規模”、“土地性質轉換”等不同層級的權限，實現價值的增值。

土地制度如何設計，是將土地從農民手中“贖買”後再全面實施土地資源的市場化（私有化）配置；還是有條件的將集體土地的“使用權”全面國有化；再是在國有體系下繼續實施土地“使用權”的“市場化配置”；管理權的選擇方式，是向在現有地權擁有方傾斜，還是向索取地權的利益放傾斜，亦或是增加自己的“權利地租效益”。

土地問題是聚集中國所有問題的核心，由它衍生出的地租，就目前農民個體而言，其全部意義包含農民生存的全部成本：房屋、生活費用、工作。在這輪事關土地制度的改革的設計中，任何先拋開對農民手中土地進行確權，而圖其利的做法，都將產生事與願違的結局。

今天看，土地制度的設計與管理權的選擇方式，無論行將做出何種選擇，都將深深刺痛各方的利益。與其說改革是發展的巨大紅利，還不如說，此次城鎮化建設將是各利益方攫取中國國家公共紅利的最後一次晚宴！

實施“社會改造”工程

實施“社會改造”工程，這將是貫穿中國城鎮化建設始終，推進中國社會進步的浩瀚改造工程。也許有人追問：城鎮化建設是硬件工程，原本就與文化不搭界，而且至今聚焦城鎮化議題者，皆遠離文化主題，今天何故將兩者強牽於一起？要知道，物質文明的發達與落後間存在的巨大差異，這已構成中國地域文化的又一獨特特徵。要想改變這一落後的社會現狀，必須在推動中國物質文明建設的同時，加快實施社會結構的改造工程。


“文化革命”的喧囂聲早已遠離中國，當今天的人們拋開政治的思維慣式，嘗試著用冷靜客觀的方式去舔舐它時，騰然間卻發現了歷史新意。對於經受當年“文革”洗禮的“知青們”，即便是今天去讓他們自己評價那段刻骨銘心的閱歷，也往往多冠之以“磨難”、“坎坷”等之類加以形容，很少有人將“功績”佩戴在他們胸前。然而今天，歷史將不得不重新審視他們，看待他們此生曾經付出的、並且已經為歷史所鐫刻的偉大的功績——那就是他們曾經自覺地、毫無怨言地推動了上世紀中國廣大農村的落後社會結構的升級。

在那場倡導於上世紀50年代、全面推開於60年代、轟轟烈烈歷時25年的“上山下鄉”運動中，總數超過2000萬人的知識青年，參加了那場震驚世界的、也是亘古未有的、推動歷史進步的社會改造的巨大實踐活動。他們到農村去，帶著消滅“三大差別”的政治理想，卻真正實踐了“改造社會”的諾言。

從魯迅筆下剪去辮子的“阿Q”、到巴金筆下投河的“鳴鳳”、再到李準筆下的“李雙雙”，各位主人公沿著辛亥革命、“五四”運動、土地革命的脈絡，展示農村社會結構的演進。但是客觀講，所有來自推動農村變化的實踐，均未有“文化革命”時期廣大“知青們”所帶動的社會變革更猛烈、更具有進步意義。中國新一代領導集體中的習近平、李克強，都曾經親歷這場深入社會底層的實踐運動，更深知社會改造工程的意義與艱巨性。

當歷史走進二十一世紀的中國農村，今天所能看到的，仍然是探露著凹陷與差距的社會現狀。農村因文化建設乏力，導致價值引力喪失；因教育培訓存在盲區，出現社會惡舊之習倒流；因社會管理效率低下，致使社會基層結構穩定性差。改進“三大不足”，已經就成為中國城鎮化建設的所必須擔負的社會改造的重任。
這“三大不足”正在導致中國農村出現一個巨大的危險：斷層和沉降。農民工，為追求“城鎮化”生活，他們由最初的在外打工掙錢、返鄉娶妻生子，逐步演變為“攜妻帶子”在城市打工求生，這其中有很大部分新生代農民工，已經明確拒絕返鄉務農。目前城鄉間的聯系，所能夠看到的是，過年期間的“攜家返鄉”，再過一段時間，給鄉下家人“匯款”將成為一種“聯系方式”。拒絕返鄉和拒絕務農，已經成為中國農村正在出現的巨大危機，它猶如社會結構出現斷層和沉降，已經成為“二元結構”社會長期被固化、沉積，以至於被反報復所形成的一種趨勢。

今天的城鎮化，已經名符其實的帶來“中國第三次社會變革”。無論你承認與否，它都將以磅礴之勢，掃盪舊的沉渣，剔除落後的羈絆，推動歷史的前行。對於今天的中國來講，它好比是一個經歷慣暖冬的人們，習慣與惰性無時不再提醒人們：再拖沓一步就是春天。但是，嚴酷現實將會以極其殘酷的方式教訓明天的人們：嚴寒才剛剛開始。

（作者介紹：管理學博士、經濟學博士後，長期從事國家戰略和空間規劃的研究。著有《區域經濟發展的龍形戰略》、《資源空間論》等著作，建立《資源空間學》）