中國新型城鎮化六大命題

英國金融時報

邵晨鐘

中國執政黨新領導團隊形成，“中國夢”備受期待，後半程的改革與後半程的城鎮化相遇，未來新一輪發展或將借助新型城鎮化換檔提速。既已承諾“實乾興邦”，開拓創新，那麽，新型城鎮化能否托起民族復興的“中國夢”？

“原本是用來安置百萬人口的街區卻很少有人入住，多車道的公路只有少數幾輛車駛過，不多的機關單位會在白天開放，偶見的行人會讓你懷疑自己是不是出現了幻覺，他們慢騰騰的在人行道上挪動，就像災難電影中末日來臨後的孤獨幸存者……” 城鎮化是過程而非目的，單純盲目的追求城鎮化作為目的，就會出現某著名雜志上所描寫的中國“鬼城”景象。

城鎮化率達到50%，表明一半的人口生活在城市裡，同時也表明城鎮化過程進入了後半程這一加速階段。然而，城鎮化過半不僅意味著人口的遷移，同時，似乎也意味著社會各領域變革的時空格局最終到來。

1850年，英國率先成為城鎮化率達到50%的國家，此時的英國正處在被稱為帝國巔峰的“維多利亞時代”，在這一時期，英國率先完成工業革命，成為“世界工廠”，其鋼鐵產量占世界總產量一半以上，進出口貿易占世界總額的三分之一以上，倫敦成為了國際金融、貿易中心。1851年5月1日，因為強大所帶來的召喚力，世界上第一屆世界博覽會成功在英國召開。然而，英國批判現實主義作家狄更斯對當時英國潛伏著的嚴重的社會危機表現出了擔憂。1854年底，他說：“我相信，不滿情緒像這樣冒煙比火燒起來還要壞得多，這特別像法國在第一次革命爆發前的公眾心理，這就有危險，由於千百種原因——如收成不好、貴族階級的專橫與無能把已經緊張的局面最後一次加緊、海外戰爭的失利、國內偶發事件等等——很可能變成一場從未見過的可怕大火……這是一個最好的時代，也是一個最壞的時代……”
2010年底，中國的城鎮化率無限接近50%，此時的中國經過被稱為“改革開放”時期三十多年的經濟快速增長，終於一躍超過日本，成為僅次於美國之後的世界第二大經濟體。同時，中國成為“世界工廠”，也是世界第一齣口大國。因為快速發展所帶來的影響力，2010年5月1日，歷史上第一次以城市為主題的中國上海世界博覽會成功召開，在超過50%的地球人口生活在城市的背景下，城市的問題成為了整個星球可持續發展的關鍵問題而受到關註。

然而，多位專家在媒體上公開撰文指出，此時正值中國社會迫近一個新的歷史轉折點的關鍵時刻，即改革進入深水區。以低成本、強勢政府主導為核心特徵的中國經濟模式和以高消耗、城市要素供給不可持續為核心特徵的傳統城鎮化發展模式，積累了巨大的社會風險：勞動力“劉易斯拐點”現象出現；城鄉兩元化導致農民融入城市難題；城市發展不可持續；社會貧富差距接近警戒線；社會保障不完善引發疑似“中等收入陷阱”初級階段的現象；以出口和投資為驅動力的衰減共振；地方政府“公司化”並陷入GDP崇拜綜合症不能自拔；法治不斷給經濟發展讓路；生態污染危機日趨嚴重；食品安全危機和公眾信任危機爆發；企業在“國進民退”的同時上演著“國強民弱”；政府監管過度導致成為權力尋租的樂園；地方“造城運動”和“鬼城”頻現……


2012年11月29日，中共中央總書記習近平在參觀中國國家博物館“復興之路”展覽現場提出了“中國夢”的說法。就在一天前，中國國務院副總理李克強會見會見世界銀行官員時說：“未來幾十年最大的發展潛力在城鎮化”。他尤其強調，這有利於中國成功跨越中等收入陷阱。之後的中央經濟工作會議提出，積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量。要把生態文明理念和原則融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。

新型城鎮化的設想是多樣的，各種流派和觀點各有側重、有些甚至是互相排斥的，但無論怎樣，新型城鎮化的核心離不開“創新、和諧、公平、自由”等詞匯。新型城鎮化的核心歸根到底是人的城鎮化，其能否托起“中國夢”，關鍵取決於能否深層次地理清和解決好以下六個問題，這些也是新型城鎮化的深層路徑內涵：

第一，從硬件環境建設到軟件政策創新與提升的變遷

新型城鎮化到底包含什麽？僅僅是城市基礎設施加強和城區生態環境的改善這些硬件建設？如果是這樣的話，那是舊式城鎮化的升級版和“鬼城”的初級版。毫無疑問，新型城鎮化還包括其他重要內容：經濟、人口和社會等方方面面的協調發展，最終形成新型城鎮化的過程。可以想象，新型城鎮化的鋪開將帶來史上最大最廣泛的政策創新時期。
在打破城鄉兩元方面，新型城鎮化必然要逐步完成：首先是城鄉空間一體化；其次是城鄉市場和產業結構一體化；最後是城鄉經濟社會發展一體化這三個階段。農村政策創新方面著重體現在與城市的全要素對接：如公共服務的均等化、城鄉規劃統一化、機制體制的一體化等。

從合並鄉鎮，到擴權強鎮，再到撤鎮設市，包括浙江在內的不少地區一直在探索小城市發展的思路，試圖找到鎮域城鎮化發展模式的路徑。政策創新一直在探索，未來的趨勢應該是將區域中心城市和大城市發展成為城市群，把有條件的東部地區中心鎮、中西部地區縣城和重要邊境口岸逐步發展成為中小城市。數據顯示，全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮的建設發展都將與新型城鎮化關聯。

在新型城鎮化過程中，現行的土地和戶籍管理制度是兩個主要的障礙。戶籍制度和土地制度改革應協調聯動，戶籍上，讓農民工就地市民化並和城市市民享受同樣的社會保障體系；土地上，提高農村徵地補償達到同級城市的參考標準，逐步實現城鄉土地同權同價。

在新型城鎮化下，應該重新反省已有的土地財政政策的種種弊端，要把財政體制改革的突破口放在土地財政改革上，著眼點就是讓土地的成本大幅下降，讓城市土地真正成為外來人口落戶的載體，使其安居樂業，只有這樣，城市發展才能享受中國人力資源的巨大紅利，抑制“劉易斯拐點”的過早到來。沒有土地財政的改革，新型城鎮化過程就會被牽絆並止步不前。

第二，從身份天壤之別到幸福以人為本的體現

未來，新一屆政府的思路可能不僅包含新型城鎮化，還有民生幸福的概念，而城鎮化的最終目的必然是以人為本，以註重和提高人的發展和幸福感知為訴求，這是相輔相成的。

上海世博會的主題是“城市，讓生活更美好！”然而，具有諷刺意義的是，中國的城鎮化發展中有太多的反其道行之的現象，如在城市中，年輕人的就業和創業環境惡劣，“官二代”、“富二代”這些名詞凸顯出社會公平競爭的問題嚴峻，這足以說明平等公平透明的環境是何等重要，如果年輕人沒有上升的通道，必然引發不公，激發社會矛盾。

包括個人所得稅在內，目前的很多政策是打擊踏踏實實乾活的白領和農民工，相當一部分年輕人成為了現行土地財政政策為源頭導致的“房奴”、拍賣車牌制度導致的“車奴”和各類消費型銀行貸款的“銀奴”，這些人成為了中國最先陷入“中等收入陷阱”的一群人。

大量找工作的異地大學畢業生涌入京、津、滬、深等機會較多的城市尋找工作，使當地勞動力市場形成供遠遠大於求的態勢，競相壓價導致人力資源回報大幅降低，較低的工資回報和較高的生活成本最終導致部分白領逃離這些全國中心城市，返回家鄉工作。

老齡化社會的養老難題也在長期困擾著城市，尤其是長期奉行獨生子女政策和社會化養老產業幼稚的情況下，必然使城市和家庭的負擔加重，衰減城市發展的活力。另外，城市貧富區域自然分割所導致的“城中村”、棚戶區的臟亂差與市中心高檔社區的優美環境的反差，折射出的恰恰是城市中財富分配不均帶來的城市空間差異。
農民工難以融入城市也是一個棘手問題。2011年外出農民工超過2.5億人，約六成是長期在城市生活的新一代農民工，他們為城市建設做出了巨大貢獻，但是卻在各類權益和保障上被視為都市另類而被城市拒之門外，成為“城市游牧一族”。同時，他們遠在外地的留守子女兒童在教育和成長上面臨失管、失教和心理失衡問題。

城市裡的白領越來越成為“垮掉的一代”，城市裡的第一代農民工則成為是被犧牲掉的一代。在新型城鎮化的過程中，這些問題能不能得到破解，將決定其最終的成敗得失。

第三，從分裂的城鄉到社會主流價值觀的形成

城市使生活美好和幸福。在城市中，人的幸福感一般來說來源於兩個方面，一個是社會服務業的發達與否，服務業越是發達，人的幸福感越是高；另一個是社會主流價值觀形成與否，如果社會形成了主流價值觀，那麽各階層生活方式和意識形態上的沖撞就會越少，顯然幸福感就越大，但是從這一點上來看，中國分裂的農民或農民工與城市的市民，即“農村中國”與“都市中國”這兩型社會之間顯然帶有強烈的對峙、隔著深深的鴻溝和難以融合的價值觀差異。

農村精英流失造成“農村失語”問題。長久以來農村積貧積弱的現實，使農村出生的大量精英最終離開農村，人才的匱乏使農村失去了與城市比肩的創新能力和競爭能力，使現代農業和鄉村旅游業等產業止步不前，這必然導致農村成為越來越嚴重的弱勢地區，加重了“農村失語”問題，部分農民遭受到特權階層的侵害後，缺乏基本的表達申訴能力和法律援助渠道，最終造成群體性事件。在現實情況下，中國新型城鎮化的發展如何保證農村、農業和農民的觀點得到表達，如何平衡好城鎮的觀點與三農觀點，是一個需要認真思考的問題。

農民的土地不能隨意變成資產流轉，造成農民在農村必須依附土地並靠勞力生存，而傳統城鎮化過程中，用城市人單方面的觀點來規劃和發展農村，難免忽視農村特色和農民習俗，用很低的補償金把農民“趕上樓”，損害農民的利益，這是另一種形式的“圈地運動”，是另一種版本的“劫貧濟富”，新型城鎮化如何避免陷入這樣的邏輯將需要實踐來檢驗。

第四，從消耗型城市化要素供給方式到城市可持續發展方式的實踐

這裡面涉及一大堆的問題：新型城鎮化由誰來主導以及如何主導？依然是之前慣用的強勢地方政府通過土地出讓和融資平臺雙箭齊發的主導模式？是否仍然是新一輪的基礎設施投資熱潮和GDP崇拜泛濫最終造成城市資源供給的不可持續？以前是造地運動，現在換成造城運動嗎？政府在城鎮化過程中的角色是無形的手還是“到處亂摸的手”？

新型城鎮化必將更關註城市可持續發展的理念，甚至從某種角度來說，新型城鎮化就是城市可持續發展的一個公約子集。中國傳統城市發展的三大動力：城鎮化——統籌城鄉發展、工業化——工業反哺農業和區域一體化——周邊借勢與融合，未來將會與城市可持續發展的理念相嫁接，由新型城鎮化來換檔提速和版本升級。新型城鎮化需要找到城市發展的長期動力和城市發展的核心能力，在該城市發展所處的階段背景下同時關註城市的發展水平、持續水平和資源能力的協調水平三大維度，從而指導城市的決策者建設新型城鎮。
第五，從產業粗放模式到“產城融合”模式的升級

新型城鎮化必然涉及城市產業的發展及其與城市發展的關系，而中國大大小小的各類城鎮勢必在新型城鎮化過程中走向“產城融合”的新階段。從早期成本效率為追求的工業集中階段，到目前競爭優勢為追求的產業集聚階段，再到未來創新驅動為追求的新城區新社區階段，是“產城融合”的標準路線圖。基於此，該路線圖也指出了在新型城鎮化過程中，未來城市應更註重以下一些要素的提升，包括市場規範、人文特色、生產性服務業和企業家群體等這些關乎城市根植性優勢與區域創新優勢的軟性指標。值得註意的是，這些往往難以復制並有可能形成各個城市的差異化發展能力。短期看需求，長期看供給，新型的城鎮發展需要培育自身獨特的核心能力，從而形成真正的長期發展驅動力，僅僅靠短期投資熱潮和GDP崇拜是無法達成的。

第六，從粗放型社會管制到高效性社會治理的提升

“治大國若烹小鮮”，城鎮化的不斷發展對城市的公共管理提出了新的要求，當前首先是爆發公共安全和群體性突發事件的概率在加大，其次是外來人口激增帶來社會保障和治理壓力在加大，新型城鎮化或許將倒逼政府對城市的公共管理從當前的粗放型社會管制提升到未來的高效性社會治理階段。

根據歐美日韓的經驗，中國城鎮化率超過50%後將會經歷一段快速的城鎮化階段，即是一個人口快速導入城市的階段，一方面是城鄉一體化帶來的農村人口入城，另一方面是由區域一體化產生的產業轉移、承接或升級帶來的產業人口遷移。高效性社會治理的難點是如何做到城鎮人口持續和有序的導入。房地產及市政基礎設施配套的合理化，勞動力市場和人才引進政策的完善，城市壯大後新老社區管理模式的創新，促進農民進城就業和市民創業的力度，加強城鄉統一社會保障體系的建設等，都是十分重要的課題。

（作者是經濟研究人士）