台灣應學習自下到上的救災模式

唐秉輝

發生於印尼的地震，因而引發的南亞大海嘯，引起了南亞人命傷亡慘重，受災國眾多，救援層面複雜，隨著時間的過去，愈來愈多的死者被發現，死亡人數增多！世界衛生組織也警告：在震災海嘯後，因罹患傳染病致死的人數，將與死於震災的人數不相上下！台灣救災不落人後，不過政府在921地震都已發生過：對災區狀態及需求缺乏評估，也沒有統一窗口，缺乏國際救援的運作機制；在民間方面，台灣團體各顯神通去救援，在幾次國際上大災難，如薩爾瓦多、印度、印尼、伊朗的地震、阿富汗及伊拉克的戰亂援助等等，台灣都積極參與！不過我們應當用以自勵與共勉的是：民間組織(NGO)、社區團體、及宗教團體的相互合作，共襄盛舉，其減輕災難的傷害，效果為佳。

人類如何處理災難，實在是一個非常迫切的問題。譬如說台灣的風災、地震、土石流、空難、海難連連。日本及智利也各有過地震，玻利維亞及厄瓜多爾也各有過旱災。以上各地區均各有其各自處理的態度及方式，其中異同，深切影響各自的結果。比如說，日本及智利，雖然其人口密度差可比擬，但是其各自地震影響結果卻是不成比例，其原因主要為「災禍危機」的不同。

簡單來說，災禍危機=意外事件X受傷度，其中意外事件係自然現象潛在性損傷的或然率，而受傷害度係一建築物承受意外事件受傷的或然率。由於受傷害的或然率不同，其結果大不同，比如說智利的Lima有些地區太擠(台北市、高雄市及台中市等也是)，太多不適合的建築物及太多破舊的建築、太多廢棄的建築物，人民的活動空間的減少等等，承受意外事件受傷的或然率大不同！對於災難預防觀念的改進非常重要：著重在於對意外事件之預防及預測，又在於施政者能否把意外事件受傷害度視為社會及經濟問題的不良結果?比如說台灣的土石流的問題，視施政者道德上的勇氣如何?

為了減少災難的危機，若採取自政府而至民眾(自上到下)的救災模式，則包括災禍前後的措施救災模式：比如說一九七○年秘魯的大地震，其政府的重建計劃中，包括劃定歸零、建立新的國民住宅、違章建築的重建、新住宅的信用條款。但是因為重新劃定歸零共三年，在三年中無法在該區中重建，因為秘魯政府的不力！又如一九八三年玻利維亞的旱災也採取自政府而至民眾(自上到下)的救災模式，不幸的是，其政府未能全心注意到受傷害度的減輕，又未能動員全體民眾互相效力，再加上官員從中貪污取利，其處理效果不彰！從另一方面來看，一九八二年厄瓜多爾的旱災，其處理方式乃係採取自民間組織到政府(自下到上)的救災模式：由非政府機構實際分配補給物品到災區，社區衛生站一一設立，政府只供給技術上的協助，其能完全有效地減輕災難受傷害度，全繫於社會基層組織及宗教團體的相互協力合作。

因此我們應當根據考量，而可決定建立可實行的處理方式：乃係採取自民間組織到政府(自下到上)的救災模式和過程。回顧當前災害預防的實施，反應計劃和提出建議，掌握民間組織NGO的當前狀態(包括社區和國際)，根據國際危險緩和組織資訊的收集和分析；尤其關於國際、全國、NGO和社區危險緩和組織的資訊，編寫民用的指南手冊，包括危險緩和組織的結構、工作和設備，為未來管理的依據，提出改善和推進為當前的民用危險緩和組織計劃，為我們地球村共度難關。

（作者為醫師、管理學教授）